Legalisatie van een dakkapel: juridische kaders en procedure onder de huidige omgevingswet

Inleiding

De legalisatie van een dakkapel valt binnen een bredere context van juridische regelgeving die gericht is op het balanceren van individuele bouwambities met de collectieve belangen van de maatschappij. In Nederland zijn diverse wetten en voorschriften in werking die de toezichtsprocedure, rechtsbescherming en sanctionering regelen bij het aanleggen van bouwwerken die van algemeen belang zijn. Hoewel de term dakkapel zelf niet expliciet genoemd wordt in de beschikbare bronnen, kunnen relevante juridische kaders zoals de Belemmeringenwet Privaatrecht en de Omgevingswet toepassing vinden op dergelijke verbouwingen, afhankelijk van hun impact op de fysieke leefomgeving en het algemeen belang.

In dit artikel worden de juridische en praktische aspecten van de legalisatie van een dakkapel onder de huidige wetgeving bekeken, met een nadruk op de rol van gedoogplichten, rechtsbescherming, toezicht, en de mogelijkheid tot sanctionering in geval van overtredingen. Op basis van de gegevens uit de verstrekte bronnen worden de procedure, de juridische bevoegdheden en de handhavingsstrategieën besproken.

Juridische kaders en gedoogplichten

1. Gedoogplicht als juridisch instrument

Een dakkapel kan, afhankelijk van de omstandigheden, worden ondergebracht onder de categorie van werken van algemeen belang. In dat geval kan een gedoogplicht worden opgelegd aan de eigenaar van een onroerend goed, zoals een woning of perceel. Dit betekent dat de eigenaar verplicht is om gedoog te tonen voor het aanleggen, gebruik en instandhouden van een werk dat van algemeen belang is, zoals een wegverbreding, energienet of infrastructuurverbetering.

Volgens artikel 10.24 van de Belemmeringenwet Privaatrecht is er een wettelijke gedoogplicht voor het gedogen van het rooien, inkorten of snoeien van bomen en beplantingen die hinderlijk kunnen zijn voor een werk van algemeen belang. Hoewel dit direct betrekking heeft op beplanting, kunnen soortgelijke principes worden toegepast op verbouwingen die van invloed zijn op de toegang tot of het gebruik van werken van algemeen belang.

De gedoogplicht is hierbij een juridisch instrument dat ervoor zorgt dat particulieren hun individuele belangen opzij moeten zetten wanneer het algemeen belang dit vereist. Dit gebeurt op basis van een gedoogplichtbeschikking, die een juridisch bindende verplichting bevat voor de gedoogplichtige.

2. Totstandkomingsprocedure van een gedoogplicht

De totstandkoming van een gedoogplichtbeschikking is een complex proces dat juridisch nauwkeurig wordt geregeld. De procedure is gericht op het beschermen van zowel de belangen van de gedoogplichtige als die van de overheid of initiatiefnemer van het werk van algemeen belang. In het kader van de Belemmeringenwet Privaatrecht worden verschillende wetten en voorschriften gebruikt, zoals de Spoedwet wegverbreding, de Tracéwet en de Wro. Deze wetten bepalen of de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State de bevoegde rechter is, in plaats van het Gerechtshof. Daarnaast kan de hoorzitting die de Belemmeringenwet voorschrijft worden vervangen door een hoorzitting geleid door een door de minister aangewezen persoon.

De procedure is belangrijk om zowel juridische zekerheid als transparantie te bieden. In de praktijk is het aantal beroepen tegen gedoogplichtbeschikkingen laag (gemiddeld twee tot drie keer per jaar), wat duidt op een relatief functionerende procedure. Binnen de Invoeringswet Omgevingswet wordt gekeken naar de mogelijkheid om de procedure verder te vereenvoudigen, bijvoorbeeld door te vermelden dat beroep direct open is bij de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State. Dit zou ervoor zorgen dat procedures efficiënter verlopen, maar toch genoeg rechtsbescherming bieden.

Toezicht en handhaving

1. Risicogestuurd toezicht

De Omgevingswet streeft naar een verder verleggen van de nadruk van individuele vergunningen naar algemene regels. In deze context speelt toezicht een cruciale rol. Toezicht is risicogestuurd en moet gebaseerd zijn op betrouwbare, actuele en objectieve informatie. De toezichthouder moet periodiek en steekproefsgewijs controles uitvoeren, ook bij onder toezicht staanden die in aanmerking komen voor minder intensief of minder frequent toezicht.

In de praktijk betekent dit dat bijvoorbeeld een dakkapelproject, indien van invloed op het algemeen belang (zoals toegang tot een energienet of infrastructuur), automatisch onder toezicht komt te staan. De toezichthouder kan dan op basis van een risicoanalyse bepalen of er sprake is van een hoge belasting voor de leefomgeving of van onomkeerbare gevolgen. In dat geval kan een verplichte melding worden ingevoerd, waarbij het onderwerp van de verbouwing moet worden gemeld bij de toezichthouder. Dit biedt extra garanties dat de regels worden nageleefd.

2. Sanctionering van overtredingen

In geval van bewuste en stelselmatige overtredingen van regels is er sprake van zogenaamde free rider gedrag, wat moet worden ontmoedigd. Onder toezicht staanden die regelmatig overtreden, kunnen onder verscherpt toezicht worden gesteld en direct worden bestraft. Dit vraagt om professioneel optreden, een duidelijk lijntje op stuk beleid tegenover overtreders en goede afspraken met strafrechtelijke instanties over de inzet van afschrikwekkende sancties.

Onder het project PUmA zijn verschillende pilots uitgevoerd waarbij een gezamenlijke aanpak van strafrechtelijke en bestuursrechtelijke handhavers centraal stond. Deze pilots hebben geleid tot betere samenwerking en een efficiëntere sanctionering. Het gebruik van bestuursrechtelijke boetes is een voorbeeld van een relatief eenvoudig inzetbaar sanctiemiddel dat binnen dit kader past.

3. Rol van schadevergoeding

Een gedoogplichtige heeft recht op vergoeding van schade die ontstaat als gevolg van de gedoogplicht. Dit geldt onder de huidige regeling, waarbij schadeloosstelling centraal staat. De regeling wordt opgenomen in hoofdstuk 15 van de Belemmeringenwet Privaatrecht. Voor zover een dakkapelproject onder een gedoogplicht valt, kan de eigenaar in overleg treden met de overheid of initiatiefnemer om schadevergoeding te verkrijgen. Dit kan bijvoorbeeld het geval zijn als de verbouwing leidt tot beperkingen in de toegang of het gebruik van het onroerend goed.

Rechtsbescherming en procedure

1. Rechtsbescherming tegen gedoogplichtbeschikkingen

De rechtsbescherming in het kader van de Belemmeringenwet Privaatrecht is momenteel nog niet volledig helder. Volgens de MDW-werkgroep buisleidingconcessies is het rechtsbeschermingsstelsel verbrokkeld en lastig door te gronden, wat belemmeringen kan veroorzaken voor nieuwe actoren op de bouwmarkt. In reactie daarop heeft het kabinet aangekondigd dat een herziening van de wet is voorbereid.

In de huidige situatie is het zo dat voor dezelfde gedoogplichtbeschikking deels het Gerechtshof en deels de bestuursrechter bevoegd is. Dit leidt tot onduidelijkheid en inefficiëntie. De oplossing ligt in het vaststellen dat de bevoegdheid om over een gedoogplichtbeschikking een rechterlijk oordeel uit te spreken voorbehouden blijft aan de bestuursrechter. Hierdoor wordt de procedure met rechtsbescherming omkleed, maar toch vlot en efficiënter.

2. Rechtsopvolging

Een belangrijk aspect van de gedoogplicht is de rechtsopvolging. De rechten en verplichtingen die in een gedoogplichtbeschikking zijn opgenomen, gelden ook voor de rechtsopvolgers van de gedoogplichtige. Dit betreft zowel de initiatiefnemer als de opvolgende eigenaar van het werk van algemeen belang. De gedoogplicht is niet alleen gericht op de aanleg van werken, maar ook op hun instandhouding. Hieruit volgt dat ook opvolgende eigenaars rechten kunnen hebben op basis van de opgelegde gedoogplicht.

Decentralisatie en bevoegdheden

1. Decentrale bevoegdheden

Bij de modernisering en vereenvoudiging van de Belemmeringenwet Privaatrecht is ook gekeken naar de mogelijkheid van decentrale bevoegdheden. Hierbij wordt geëvalueerd of en in welke mate de bevoegdheid tot het nemen van een gedoogplichtbeschikking kan worden gedecentraliseerd naar provincies of gemeenten. Aangezien deze overheden sporadisch met zaken te maken krijgen, is het moeilijk om de benodigde kennis op te bouwen. Toch is lokale kennis wel van belang bij het opleggen van gedoogplichten. Daarom worden zij steeds in de gelegenheid gesteld om hun zienswijze op de ontwerpgedoogplichtbeschikking in te dienen.

2. Toegang tot onroerende zaak

Een ander belangrijk aspect is de toegang tot de onroerende zaak waarop de gedoogplicht geldt. De initiatiefnemer of overheid heeft recht op toegang tot de onroerende zaak om het werk van algemeen belang aan te leggen en te onderhouden. Dit recht is juridisch verankerd en moet worden gerespecteerd door de gedoogplichtige. In praktische zin betekent dit dat de eigenaar van een woning of perceel mogelijk toegang moet verschaffen aan werkmakers of inspecteurs die het werk uitvoeren of controleren.

Conclusie

De legalisatie van een dakkapel kan onder bepaalde omstandigheden onder de Belemmeringenwet Privaatrecht vallen, met name als de verbouwing van invloed is op werken van algemeen belang. In dat geval kan een gedoogplicht worden opgelegd, wat juridisch bindend is voor de eigenaar van het onroerend goed. De procedure voor het opleggen van deze gedoogplicht is wettelijk geregeld, en omvat onder andere een rechtsbeschermingsprocedure en toezicht door de overheid.

De rol van de toezichthouder is essentieel om ervoor te zorgen dat regels worden nageleefd en dat overtredingen efficiënt worden aangepakt. Bij ernstige en stelselmatige overtredingen kan sprake zijn van free rider gedrag, wat moet worden ontmoedigd via verscherpte handhaving en sancties. De rechtsbescherming is momenteel nog verder te vereenvoudigen, zodat procedures sneller en transparanter verlopen. Tevens is het belangrijk dat rechtsopvolging en toegang tot onroerende zaken juridisch verankerd zijn, zodat zowel particulieren als overheidsinstanties duidelijke rechten en plichten hebben.

Bronnen

1. Kamerstuk 33962, 3: Handhaving en toezicht in de omgevingswet