Inleiding
De verduurzaming van de Nederlandse woningvoorraad is een complex traject dat vraagt om een gecoördineerde aanpak vanuit de overheid, woningcorporaties en individuele woningeigenaren. In de afgelopen jaren heeft het nationale isolatieprogramma een centrale rol gekregen in de energietransitie. Dit artikel analyseert de totstandkoming, de financiële implicaties en de uitvoeringsstructuur van dit programma, met specifieke aandacht voor de periode na de kabinetsformatie van 2017. We bespreken de beleidsmaatregelen, de beschikbare subsidiekanalen en de uitdagingen waar woningcorporaties en particulieren mee worden geconfronteerd bij het isoleren van bestaande bouw.
Kabinetsformatie 2017 en de Aanzet tot Verduurzaming
De kabinetsformatie van 2017, die resulteerde in het kabinet-Rutte III (VVD, CDA, D66 en ChristenUnie), vormde een belangrijk politiek keerpunt voor het energiebeleid. Hoewel de directe inhoudelijke beleidsvoornemens met betrekking tot isolatie in de beschikbare stukken over de formatie niet gedetailleerd zijn uitgewerkt, is duidelijk dat de vorming van dit kabinet de basis legde voor de plannen die later in de begrotingen werden uitgewerkt. De formatie verliep volgens een nieuw procedureel model waarbij de Tweede Kamer sinds 2012 het initiatief neemt bij het benoemen van informateurs, in plaats van het staatshoofd.
De informateur, in dit geval Gerrit Zalm, had een onbetaalde erebaan en was belast met het vormen van een coalitie. Hoewel de bronnen niet specifiek ingaan op de isolatiedoelen in het regeerakkoord 'Vertrouwen in de toekomst', is het duidelijk dat de periode na de formatie in het teken stond van het opstellen van nieuwe begrotingen. De beleidsuitvoering met betrekking tot isolatie kwam later tot stand, zoals uiteengezet in de Kamerstukken uit 2021.
Het Nationaal Isolatieprogramma: Doelstellingen en Structuur
In 2021 werd het Nationaal Isolatieprogramma vormgegeven door het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Klimaat (BZK) in samenwerking met het Ministerie van Economische Zaken en Klimaat (EZK). Het primaire doel van dit programma is het isoleren van woningen die momenteel nog slecht geïsoleerd zijn. De overheid beschouwt dit als essentieel om de vraag naar energie te verminderen, waardoor de resterende vraag kan worden voorzien uit duurzame energiebronnen. Dit draagt bij aan CO2-reductie en leidt tot lagere energielasten voor bewoners.
De begroting 2022 maakte 1,3 miljard euro vrij voor de verduurzaming van woningen en gebouwen, waarvan 514 miljoen euro specifiek was bestemd voor het nationaal isolatieprogramma in de periode 2022 tot en met 2024. De vormgeving van het programma werd mede bepaald door de motie van het lid Segers c.s., die opriep om de voorstellen uit het "Manifest nationaal isolatieprogramma" (12 voorstellen om sneller, slimmer en socialer te isoleren) nadrukkelijk te betrekken. Daarnaast werd invulling gegeven aan de motie van het lid Bisschop, die de mogelijkheden van een contingentenaanpak onderzocht.
Het programma onderscheidt zich door een vierde actielijn die zich specifiek richt op energie besparen via laagdrempelige maatregelen en de inzet van energiefixers. Deze lijn is erop gericht energiearmoede te verminderen bij mensen in zowel huur- als koopwoningen, met name diegenen die wonen in een woning met een slechte energieprestatie. Dit maakt kwetsbare groepen weerbaarder tegen hoge energieprijzen.
Financiële Instrumenten voor Woningisolatie
Om het isoleren van woningen financieel aantrekkelijk te maken, heeft de overheid diverse regelingen in het leven geroepen. De beschikbare bronnen noemen met name de Investeringssubsidie Duurzame Energie en Energiebesparing (ISDE) en de Subsidie Energiebesparing Eigen Huis (SEEH).
Subsidies: ISDE en SEEH
De toegang tot de ISDE of de SEEH is volgens de overheid niet in alle gevallen voldoende. De subsidie dekt namelijk niet de volledige investering. Om dit te verhelpen, zijn er aanpassingen doorgevoerd die, naar inschatting, het aantal aanvragen voor isolatiesubsidie met een factor 1,8 zullen laten stijgen. Deze wijziging werd per 1 januari 2022 verwacht. Parallel aan deze subsidiewijziging werd gewerkt aan het vereenvoudigen van de subsidieregelingen en het beter laten aansluiten van lokale aanpakken. Denk hierbij aan vouchers gericht op kwetsbare huishoudens en slecht geïsoleerde woningen.
Het Nationaal Warmtefonds
Een cruciaal instrument dat door het kabinet is ingevoerd om woningeigenaren te ondersteunen, is het Nationaal Warmtefonds. Dit fonds biedt financiering voor verduurzaming met specifieke voordelen: - Lange looptijden. - Lage rentes. - Een zeer brede doelgroep, waaronder woningeigenaren en Verenigingen van Eigenaren (VvE’s).
Naast het Warmtefonds zijn er in het convenant verduurzaming koopsector (december 2020) afspraken gemaakt over betere ondersteuning bij het verduurzamen van een te kopen of te verbouwen huis.
Uitdagingen voor Woningcorporaties: Fiscale Druk en Investeringsnood
Hoewel de overheid investeert in isolatieprogramma's, ervaren woningcorporaties aanzienlijke financiële druk die hun investeringscapaciteit bedreigt. Dit vormt een risico voor de realisatie van nieuwbouw en isolatieprojecten in de sociale huursector.
Winstbelasting en Renteaftrek
Volgens de Vereniging van Woningcorporaties (Aedes), onder leiding van voorzitter Marnix Norder, lopen corporaties de dupe te worden van aanpassingen in de vennootschapsbelasting. De maatregelen zijn volgens Aedes primair bedoeld om belastingontwijking door grote internationale bedrijven tegen te gaan, maar treffen ook de corporaties. Corporaties voeren al jaren strijd om vrijgesteld te worden van vennootschapsbelasting voor hun sociale verhuuractiviteiten. Hoewel de Tweede Kamer in het verleden een motie aannam om dit te regelen, heeft de staatssecretaris van Financiën deze motie niet uitgevoerd.
Een specifieke en pijnlijke maatregel is de beperking van de renteaftrek. Vanaf 2019 wordt de renteaftrek op leningen beperkt tot 30 procent van de fiscale winst. Dit is ingrijpend voor corporaties, omdat zij veel leningen hebben lopen op het onroerend goed dat zij beheren en doorgaans weinig winst maken.
Gevolgen voor Investeringen
Deze fiscale tegenvaller heeft directe gevolgen voor de investeringscapaciteit van corporaties. De komende jaren worden grote investeringen gevraagd, zowel voor nieuwbouw (vanwege een tekort aan sociale huurwoningen als gevolg van de crisisjaren) als voor isolatie van de bestaande voorraad. Door de beperkte renteaftrek en de afwezigheid van een volledige vrijstelling van vennootschapsbelasting, komen deze investeringen in het gedrang. De voorzitter van Aedes vraagt het kabinet dringend om een oplossing, aangezien het onwaarschijnlijk is dat de bedoeling van de wetgeving was om sociale verhuurders te raken.
Uitvoering en Lokale Aanpak
De effectiviteit van het nationaal isolatieprogramma hangt af van de uitvoering op lokaal niveau en de samenwerking met professionals. In de brief aan de Tweede Kamer over de vormgeving van het programma wordt benadrukt dat rekening is gehouden met diverse moties over isolatie die het afgelopen jaar zijn aangenomen.
De budgettaire verwerking van de middelen voor de ISDE en het isolatieprogramma is verlopen via nota's van wijziging op de begrotingen van BZK en EZK. Dit toont de complexiteit van de beleidsfinanciering, waarbij verschillende ministeries samenwerken.
Een belangrijk aspect van de uitvoering is de inzet van energiefixers, zoals genoemd in de vierde actielijn. Deze aanpak is gericht op laagdrempelige maatregelen en het bereiken van kwetsbare groepen. Hierbij wordt niet alleen gekeken naar technische isolatiemaatregelen, maar ook naar het verminderen van energiearmoede. De bedoeling is om lokale initiatieven, zoals vouchers voor kwetsbare huishoudens, te integreren in de landelijke instrumenten.
Conclusie
De ontwikkeling van het Nationaal Isolatieprogramma na de kabinetsformatie van 2017 laat een duidelijke intentie zien om de Nederlandse woningvoorraad te verduurzamen en energiearmoede te bestrijden. De overheid heeft hiervoor aanzienlijke budgetten vrijgemaakt (514 miljoen euro voor 2022-2024) en een mix van subsidie- en financieringsinstrumenten zoals de ISDE en het Nationaal Warmtefonds geïmplementeerd. De focus op een vierde actielijn met energiefixers en lokale vouchers toont een beweging naar een socialere en laagdrempeliger aanpak.
Tegelijkertijd zorgt een complex fiscaal kader voor aanzienlijke spanning in de sector. Woningcorporaties, die een cruciale rol spelen in de sociale verhuur en de isolatieopgave, worden geraakt door aanpassingen in de vennootschapsbelasting en een beperking van de renteaftrek. Dit leidt tot een miljoenenstrop die de noodzakelijke investeringen in nieuwbouw en isolatie van huurhuizen ernstig in gevaar brengt. De brief van Aedes aan het kabinet onderstreept de urgentie om de fiscale regelgeving zodanig aan te passen dat deze niet langer de verduurzaming van de sociale woningbouw blokkeert. Een succesvol isolatieprogramma vereist dus niet alleen technische en subsidie-instrumenten, maar ook een fiscaal klimaat dat investeringen door woningcorporaties faciliteert in plaats van belemmert.