De Maatregel Inrichting Stelselmatige Daders (ISD) is een juridisch instrument in de Nederlandse strafrechtsorde dat gericht is op het doorbreken van herhaald crimineel gedrag door stelselmatige daders. Deze maatregel is bedoeld om individuen die zich herhaaldelijk schuldig maken aan strafbare feiten, gedurende een periode van maximaal twee jaar in een aangewezen inrichting te plaatsen. Het doel is om hun gedragspatronen te onderbreken en te werken aan gedragsverandering en recidivevermindering.
In dit artikel bespreken we de ISD-maatregel, inclusief haar juridische basis, werkwijze en toepassing, met een speciale aandacht voor de rol van de ISD-maatregel in het kader van uitzetting en terugkeer van illegale vreemdelingen. Op basis van de beschikbare informatie in de gegeven bronnen, wordt geanalyseerd hoe de ISD-maatregel op lange termijn kan bijdragen aan het verminderen van herhaalde criminaliteit, maar ook hoe ze functioneert als een instrument in de context van migratiebeleid en de verwerking van vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf in Nederland hebben.
Wat is de ISD-maatregel?
De ISD-maatregel is een maatregel die stelselmatige daders gedurende een periode van maximaal twee jaar in een inrichting kan plaatsen die specifiek daarvoor is aangewezen. Het gaat hierbij om individuen die zich herhaaldelijk schuldig maken aan strafbare feiten, en die daardoor bijdragen aan criminaliteit en onveiligheid. Aangezien het een maatregel en geen straf is, is de ISD-maatregel niet gebonden aan het principe van delictsevenredigheid.
De doelstelling van deze maatregel is het doorbreken van het cyclische gedragspatroon van deze daders: het vastzitten, vrijkomen en opnieuw terugvallen in crimineel gedrag. Met de ISD-maatregel wordt het mogelijk om, binnen een bepaalde periode, intensieve programma’s te bieden die gericht zijn op gedragsverandering en het verlagen van het risico op recidive. Deze programma’s zijn echter enkel aangeboden bij duidelijke aanknopingspunten voor gedragsverandering.
De ISD-maatregel is van toepassing op meerderjarige stelselmatige daders. De wet is op 1 oktober 2004 in werking getreden, waarna het instrument systematisch in de strafrechtspraktijk is ingevoerd. Het is bedoeld voor personen die zich op systematische wijze schuldig maken aan het plegen van strafbare feiten, waarbij de losstaande delicten niet voldoende grond bieden voor een langdurige gevangenisstraf. Hieruit volgt dat de ISD-maatregel niet van toepassing is op ernstige delicten waarvoor voorlopige hechtenis mogelijk is.
Werkwijze van de ISD-maatregel
De werkwijze van de ISD-maatregel is gebaseerd op een aantal juridische stappen en verantwoordelijkheden van het Openbaar Ministerie (OM), de rechter en de reclassering. Het OM is verantwoordelijk voor het eisen van de ISD-maatregel in de voorgeleiding. Dit gebeurt op basis van de informatie van de politie, de rapportage van de reclassering en een toets aan de criteria van wet en richtlijn. Een belangrijke stap in de procedure is de uitgifte van een dagvaarding en het opstellen van een Risc-rapportage.
De Risc-rapportage heeft als doel een beeld te krijgen van de criminogene factoren, de mate van beïnvloedbaarheid van de dader, en een risicotaxatie voor recidive. Wanneer de reclassering niet in staat is om deze rapportage te leveren, wordt een gewoon reclasseringsrapport opgesteld dat deze aspecten behandelt.
De rechter bepaalt vervolgens of de ISD-maatregel wordt opgelegd. Een belangrijk juridisch aspect is dat de maatregel maximaal twee jaar kan duren, en dat na een halfjaar de noodzaak van de voortzetting moet worden getoetst. Dit betekent dat de maatregel niet automatisch gedurende de volledige twee jaar blijft gelden, maar dat er op halverwege een evaluatie plaatsvindt.
De ISD-maatregel is bedoeld als een intensieve interventie. Het is echter geen strikte voorwaarde dat de maatregel enkel aan “zeer actieve veelplegers” wordt opgelegd, zoals soms in de jurisprudentie het geval is. De eis van het OM is verplicht, maar er kan ook een advies worden ingevolgd dat de noodzakelijkheid of wenselijkheid van de maatregel beoordeelt.
ISD en illegale vreemdelingen: Uitzetting en terugkeer
Een belangrijk punt van aandacht in de huidige praktijk is de toepassing van de ISD-maatregel op illegale vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf in Nederland hebben. Deze groep is historisch gezien niet vaak voorwerp van een ISD-maatregel geweest, maar recente ontwikkelingen tonen aan dat de toepassing van deze maatregel op deze groep in aangepaste vorm mogelijk is geworden.
Het Openbaar Ministerie heeft in 2009 de Richtlijn voor strafvordering bij meerderjarige veelplegers aangepast, waardoor illegale vreemdelingen die aan de criteria van een stelselmatige dader voldoen, in principe in aanmerking kunnen komen voor een ISD-maatregel. Het doel van deze uitbreiding is om illegale vreemdelingen die zich herhaaldelijk schuldig maken aan strafbare feiten, tijdelijk buiten de maatschappelijke roulatie te plaatsen. Dit kan zowel een strafrechtelijke als een migratie-gerelateerde functie vervullen.
Bij deze groep is het belangrijk om naast de strafrechtelijke aspecten ook de migratieaspecten te betrekken. Tijdens de ISD-maatregel worden illegale vreemdelingen voor bereidheid op uitzetting voorzien, en wordt waar mogelijk ook aandacht besteed aan het leren van vaardigheden die hen in staat stellen beter om te gaan met hun land van herkomst. Deze aanpak heeft ook het doel om mogelijke herintegreerbaarheid naar Nederland te voorkomen.
De praktijk laat zien dat illegale vreemdelingen die in een ISD-inrichting zijn geplaatst, vaak meer gemotiveerd zijn om mee te werken aan het uitzettingsproces, vooral omdat de maatregel wordt beëindigd als uitzetting mogelijk is. Dit betekent dat de ISD-maatregel in deze context niet enkel gericht is op gedragsverandering, maar ook op het faciliteren van een verantwoord vertrek.
Een belangrijk juridisch kader hierbij is artikel 8 van de Vreemdelingenwet 2000, dat bepaalt dat vreemdelingen die geen rechtmatig verblijf in Nederland hebben, onder bepaalde voorwaarden kunnen worden uitgezet. De toepassing van de ISD-maatregel op deze groep is echter niet zonder juridische complicaties. De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming (RSJ) heeft bijvoorbeeld bezwaar gemaakt op juridische en praktische gronden tegen de toepassing van de ISD-maatregel op vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf in Nederland.
Toch is het gebleken dat in bepaalde gevallen, waarbij vreemdelingen niet of moeilijk uitzetbaar zijn, de ISD-maatregel kan dienen als een tijdelijke oplossing om hen te onttrekken aan de maatschappelijke roulatie. In dergelijke gevallen wordt vaak een plan van aanpak samengesteld in samenwerking met de Dienst Terugkeer en Vertrek (T&V), zodat de vreemdeling zo goed mogelijk wordt voorbereid op het vertrek uit Nederland.
De praktijk van ISD-maatregel in de uitzettingscontext
De praktijk van het toepassen van de ISD-maatregel op illegale vreemdelingen is complex en vereist een multidisciplinair aanpak. In de uitzettingscontext wordt de ISD-maatregel gebruikt om illegale vreemdelingen die zich herhaaldelijk schuldig maken aan strafbare feiten, tijdelijk in een inrichting te plaatsen, terwijl tegelijkertijd wordt gewerkt aan het uitzettingsproces.
Een voorbeeld van deze praktijk is gegeven in een uitspraak van de rechtbank te Amsterdam uit 2022. In dit geval is de ISD-maatregel opgelegd aan een veroordeelde zonder vaste woon- of verblijfplaats in Nederland. De maatregel duurt twee jaar en omvat een tussentijdse toetsing na zes maanden. Het plan van aanpak voor verantwoorde terugkeer naar het land van herkomst is een essentieel onderdeel van de maatregel.
De juridische stappen die in dergelijke gevallen worden genomen zijn vergelijkbaar met die in de reguliere ISD-maatregel, met de aanvullende stap van uitzetting. Het OM eist de maatregel en de rechter oplegt deze, met een tussentijdse toetsing en een evaluatie van de noodzaak van voortzetting. De reclassering speelt een centrale rol in het opstellen van rapportages en adviezen, en de T&V werkt mee aan het plan van aanpak voor uitzetting.
Een belangrijk juridisch aspect is dat de ISD-inrichting waar vreemdelingen zonder rechtmatig verblijf tenuitvoer leggen, moet voldoen aan de eisen van artikel 9 van de Wet strafproces (Pbw). Dit betekent dat de inrichting officieel is aangewezen als instelling voor stelselmatige daders. De inrichting moet daarnaast ook de nodige faciliteiten en programma’s aanbieden om zowel strafrechtelijk als migratiegerelateerde doelstellingen te bereiken.
De effectiviteit van deze aanpak is echter nog niet volledig bewezen. Hoewel het doel is om herintegreerbaarheid te voorkomen en gedragsverandering te bevorderen, is het niet duidelijk of dit op lange termijn effectief is. Bovendien zijn er juridische kritiekpunten, zoals de vraag of het toepassen van de ISD-maatregel op illegale vreemdelingen voldoet aan de eisen van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens (EMVR), met name artikel 3 over de verbanning van mensen die in hun land van herkomst in gevaar zijn.
Conclusie
De ISD-maatregel is ontworpen als een middel om stelselmatige daders te onderbreken in hun criminele gedragspatronen en hen te ondersteunen bij gedragsverandering. Het is een maatregel die niet gebonden is aan strafrechtelijke evenredigheid, maar die wel gericht is op intensieve interventie. De maatregel kan maximaal twee jaar duren en wordt opgelegd op basis van een eis van het Openbaar Ministerie en een beslissing van de rechter. Tijdens de maatregel wordt een Risc-rapportage opgesteld om een beeld te krijgen van de criminogene factoren en de risico’s op recidive.
Naast haar toepassing op Nederlandse burgers, is de ISD-maatregel ook van toepassing op illegale vreemdelingen die zich herhaaldelijk schuldig maken aan strafbare feiten. Deze groep kan in aangepaste vorm in aanmerking komen voor een ISD-maatregel, met de extra doelstelling van het faciliteren van een verantwoord vertrek uit Nederland. In dergelijke gevallen wordt een plan van aanpak samengesteld in samenwerking met de Dienst Terugkeer en Vertrek, en wordt waar mogelijk aandacht besteed aan het leren van vaardigheden die nuttig zijn in het land van herkomst.
De toepassing van de ISD-maatregel op illegale vreemdelingen is echter niet zonder juridische en praktische complicaties. De Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming heeft bezwaar gemaakt tegen deze toepassing, en er zijn vragen over de eerbiediging van mensenrechten. Toch blijkt uit de praktijk dat de ISD-maatregel in sommige gevallen effectief kan zijn als tijdelijke oplossing om illegale vreemdelingen die niet of moeilijk uitzetbaar zijn, te onttrekken aan de maatschappelijke roulatie.
De ISD-maatregel blijft een controversieel instrument, met zowel kansen als uitdagingen. Het is een voorbeeld van hoe strafrecht en migratiebeleid elkaar overlappen in de praktijk. Op de lange termijn is het belangrijk om de effectiviteit van deze maatregel te monitoren en eventueel aan te passen, zowel juridisch als praktisch.