In de praktijk van vastgoedontwikkeling en renovatie is het een veelvoorkomend fenomeen dat een bouw- of herbestemmingsplan niet direct past binnen de regels van het geldende bestemmingsplan of omgevingsplan. Dit kan het geval zijn wanneer een ontwikkelaar een bouwhoogte nastreeft die hoger is dan de in het plan vastgestelde maximale hoogte, of wanneer een gebruiksfunctie wordt gewenst die strijdig is met de bestemming, zoals het omzetten van een kantoorgebouw naar woningen. In dergelijke situaties is een omgevingsvergunning in afwijking van het plan essentieel. Het verkrijgen van deze vergunning vereist een diep begrip van de juridische kaders, de verschillende soorten afwijkingen en de procedurele stappen die door het college van burgemeester en wethouders (B&W) en de gemeenteraad worden doorlopen.
De wetgeving, specifiek de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), biedt een gedetailleerd kader voor het afwijken van het bestemmingsplan. Het is cruciaal om te begrijpen dat een afwijking niet hetzelfde is als een wijziging van het plan zelf. Bij een afwijking blijft het onderliggende bestemmingsplan ongewijzigd; de vergunning geeft slechts toestemming voor een specifieke uitzondering voor een bepaald project. Dit onderscheid is fundamenteel voor de juridische zekerheid van ontwikkelaars en de continuïteit van de ruimtelijke ordening.
Juridisch Kader en Soorten Afwijkingen
De basis voor het afwijken van een bestemmingsplan ligt verankerd in artikel 2.12 van de Wabo. Dit artikel definieert de drie hoofdsoorten van afwijkingen die een ontwikkelaar kan aanvragen. Het is van groot belang om deze drie opties te onderscheiden, aangezien ze leiden tot verschillende procedures en bevoegdheden. De drie vormen zijn: binnenplanse afwijking, de kruimelregeling en buitenplanse afwijking.
Een binnenplanse afwijking is mogelijk wanneer het bestemmingsplan zelf regels bevat die een afwijking toestaan. De gemeenteraad stelt het bestemmingsplan vast, maar kan in dat plan bepalen dat het college van B&W mag afwijken van bepaalde regels. Dit gebeurt vaak om het plan flexibeler te maken voor specifieke situaties. Voorbeelden zijn het toestaan van een ander bedrijf dat dezelfde invloed heeft op de omgeving of het wijzigen van het bouwvlak. Bij deze vorm zijn de voorwaarden voor de afwijking meestal reeds in het plan zelf vastgelegd. Het is daarom verstandig om eerst na te gaan of binnenplans afwijken mogelijk is, aangezien dit vaak de meest directe route is.
De kruimelregeling, genoemd naar artikel 4 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor), biedt een mogelijkheid voor kleine wijzigingen die geen grote impact hebben op de omgeving. Deze regeling is ontworpen om administratieve lasten te verminderen voor minder ingrijpende wijzigingen.
Een buitenplanse afwijking is de meest complexe vorm. Deze wordt verleend wanneer er geen specifieke regels in het plan zijn die een afwijking toestaan. Een buitenplanse afwijking heeft qua impact dezelfde zwaarte als het wijzigen van een bestemmingsplan. Daarom is de gemeenteraad bevoegd om over deze vergunning te beslissen, hoewel de aanvraag vaak via het college van B&W verloopt. De procedure voor een buitenplanse afwijking is uitgebreid en duurt doorgaans langer dan een half jaar. Ook moeten er vaak hogere bouwleges worden betaald. Het is daarom verstandig om enkel buitenplans af te wijken als er geen andere optie is.
De keuze tussen deze vormen hangt af van de aard van het project en de regels in het specifieke omgevingsplan. Een binnenplanse afwijking vereist dat het plan zelf de mogelijkheid biedt. Als het plan geen dergelijke regels bevat, moet worden overgegaan naar een buitenplanse afwijking, wat een zwaardere procedure met zich meebrengt.
Procedurele Stappen en Beoordelingscriteria
De procedure om een omgevingsvergunning in afwijking van het plan te verkrijgen, verloopt via het Omgevingsloket (OLO). De aanvraag moet voorzien zijn van alle relevante gegevens, waaronder kadastrale gegevens, tekeningen van de bestaande situatie en de beoogde nieuwe situatie. Het is mogelijk om los van elkaar een wijziging van de bestemming en een bouwtechnische wijziging aan te vragen. Voor bouwtechnische wijzigingen die vergunningplichtig zijn, moet separaat een vergunning worden aangevraagd.
Wanneer de burgemeester en wethouders (B&W) een aanvraag beoordelen, controleren ze eerst of de aanvraag in strijd is met het bestemmingsplan. Als dat het geval is, volgt er niet direct een weigering. Eerst moet worden beoordeeld of de vergunning in afwijking van het plan toch kan worden verleend. Dit kan alleen als B&W de wettelijke bevoegdheid hebben voor het specifieke geval. Een fundamentele voorwaarde is dat het project door de afwijking niet in strijd komt met een 'goede ruimtelijke ordening'.
Bij een buitenplanse afwijking is de procedure aanzienlijk uitgebreider. Omdat de impact vergelijkbaar is met het wijzigen van een plan, is de gemeenteraad bij deze procedure betrokken. Het verkrijgen van een verklaring van geen bedenkingen van de gemeenteraad maakt deel uit van deze procedure. Bij te laat beslissen wordt er geen vergunning van rechtswege verleend. Tegen de uiteindelijke beslissing staat geen bezwaar bij het bestuursorgaan open, maar direct beroep bij de rechtbank.
De gemeente toetst de aanvraag ook aan het gemeentelijke beleid voor de leefomgeving, zoals vastgelegd in de omgevingsvisie. Deze visie beschrijft wat de gemeente wil veranderen of behouden in de leefomgeving, inclusief beleid over geluid, bomen of wonen. Het is essentieel om te controleren of het plan hierin past. Als het plan voldoet aan deze voorwaarden, kan er een vergunning worden verleend.
Ruimtelijke Onderbouwing en Omgevingsimpact
Een cruciaal aspect bij het aanvragen van een afwijking is de ruimtelijke onderbouwing. Door de afwijking van het geldende omgevingsplan en de wijziging van het gebruik kunnen diverse negatieve effecten ontstaan. Dit kan leiden tot meer parkeerdruk, geluidsoverlast, minder privacy, aantasting van natuurwaarden, schaduwwerking of een vermindering van het woongenot van buren.
Deze kwesties dienen op voorhand besproken en toegelicht te worden in de ruimtelijke onderbouwing. In deze onderbouwing moeten alle stedenbouwkundige randvoorwaarden goed gemotiveerd worden. Het moet duidelijk worden gemaakt waarom de beoogde nieuwe situatie planologisch aanvaardbaar wordt geacht. De onderbouwing moet aantonen dat de afwijking niet in strijd is met de goede ruimtelijke ordening.
Voorbeelden van situaties waar een afwijking noodzakelijk is, zijn het omzetten van een bijgebouw naar een woning, het veranderen van bedrijfsruimte naar logiesverhuur, of het omzetten van kantoor naar woningen. In al deze gevallen moet de ruimtelijke onderbouwing aantonen dat de nieuwe functie compatibel is met de omgeving.
Tijdelijke Afwijkingen en Specifieke Casuïstiek
Niet alle afwijkingen zijn definitief. Een tijdelijke afwijking van het bestemmingsplan kan soms een oplossing bieden voor situaties waar een permanente wijziging niet wenselijk of mogelijk is. Een tijdelijke vergunning kan worden verleend voor een termijn van ten hoogste tien jaar.
Een bekend voorbeeld is een tijdelijke vergunning voor zonnepanelen die voor 10 jaar is verleend. Ook bij tijdelijke huisvesting voor arbeidsmigranten of seizoenarbeiders wordt een tijdelijke afwijking gebruikt. In dat geval kan bijvoorbeeld aan een gebouw tijdelijk de gebruiksfunctie 'logies' worden toegekend. Een ander voorbeeld is een tijdelijke winkelvestiging wegens een groot bouwproject.
In het Omgevingsplan, het Bal of Bkl kan bepaald zijn dat het feitelijk mogelijk en aannemelijk moet zijn dat de vergunde activiteit zonder onomkeerbare gevolgen kan worden beëindigd. Dit is een harde eis voor tijdelijke vergunningen. Het doel is om te voorkomen dat tijdelijke constructies of gebruikszaken leiden tot permanente veranderingen die moeilijk ongedaan te maken zijn.
Vergelijking: Binnenplanse vs. Buitenplanse Afwijking
Om de verschillen tussen de twee hoofdsoorten van afwijkingen helder te maken, is onderstaande tabel nuttig voor ontwikkelaars en adviseurs.
| Kenmerk | Binnenplanse Afwijking | Buitenplanse Afwijking |
|---|---|---|
| Bron van bevoegdheid | Regels in het bestemmingsplan zelf | Artikel 2.12 Wabo (overige gevallen) |
| Bevoegd orgaan | College van B&W | Gemeenteraad (vaak via B&W) |
| Procedurele duur | Korter, snellere afhandeling | Langdurig (vaak > 6 maanden) |
| Kosten | Lagere bouwleges | Hogere bouwleges |
| Vereiste | Moet voldoen aan voorwaarden in het plan | Moet voldoen aan goede ruimtelijke ordening en gemeentelijk beleid |
| Impact | Beperkt (bijv. ander bedrijf, bouwvlak) | Groot (vergelijkbaar met planwijziging) |
| Rechtsmiddel | Bezwaar en beroep mogelijk | Direct beroep bij de rechtbank na beslissing |
Deze tabel illustreert waarom het verstandig is om eerst te controleren of binnenplans afwijken mogelijk is. Als dit niet lukt, is de buitenplanse route de enige overgebleven optie, maar deze brengt meer tijd, kosten en administratieve complexiteit met zich mee.
Verschil tussen Afwijking en Planwijziging
Een regelmatig gehoorde misvatting is dat een afwijking van een bestemmingsplan wordt verward met een herziening of wijziging van een bestemmingsplan. Deze zaken moeten scherp van elkaar worden onderscheiden.
Een afwijking is een activiteit waarvoor een omgevingsvergunning van B&W nodig is. Bij een afwijking blijft het onderliggende bestemmingsplan onveranderd. Het plan zelf wordt niet aangepast voor de hele wijk of gemeente, maar er wordt slechts voor één specifiek project een uitzondering verleend.
Het herzien van een bestemmingsplan, dat iedere tien jaar moet plaatsvinden, is een bevoegdheid van de gemeenteraad. Een bestemmingsplan heeft vaak betrekking op een groot gebied met meerdere percelen. Als gedurende de levensduur van een bestemmingsplan voor bepaalde percelen door B&W omgevingsvergunningen zijn verleend waarbij is afgeweken van het plan, ligt het wel voor de hand dat de raad bij de herziening van het bestemmingsplan rekening houdt met die afwijkingsbesluiten en het plan hierop actualiseert.
Bij het wijzigen van het bestemmingsplan wordt het plan binnen bepaalde grenzen door B&W gewijzigd. Dit is een ingrijpendere actie dan een simpele afwijking. Het is belangrijk om te weten dat een afwijking geen planwijziging is; het is een uitzondering op de regels, niet een verandering van de regels zelf.
Toekomstperspectief: De Omgevingswet
De huidige regeling blijft relevant, maar de introductie van de Omgevingswet zal veel veranderen. De bedoeling is om veel meer vergunningen met de reguliere (kortere) procedure af te geven. Ook zal de kruimelregeling niet meer nodig zijn. De Omgevingswet was oorspronkelijk gepland om op 1 juli 2022 in te gaan, maar is meerdere malen uitgesteld.
Ondanks de uitstel van de wet, blijft de huidige wettelijke basis (Wabo) van kracht. Het is echter waarschijnlijk dat de nieuwe wet de procedure voor afwijkingen zal versnellen en vereenvoudigen. Dit betekent dat in de toekomst mogelijk minder bureaucratie zal zijn nodig voor het afwijken van het plan. Voor nu blijft het echter noodzakelijk om de bestaande regels van de Wabo en het bestemmingsplan nauwkeurig te volgen.
Conclusie
Het afwijken van een bestemmingsplan is een complex maar essentieel instrument voor vastgoedontwikkeling en renovatieprojecten die niet binnen de standaardregels passen. De sleutel tot succes ligt in het begrijpen van de drie soorten afwijkingen: binnenplans, kruimelregeling en buitenplans. De keuze tussen deze opties bepaalt de duur, de kosten en de bevoegdheid van het beslissende orgaan.
Een succesvolle aanvraag vereist een zorgvuldige ruimtelijke onderbouwing die aantoont dat de beoogde wijziging compatibel is met de goede ruimtelijke ordening en het gemeentelijk beleid. Het is van groot belang om te onderscheiden tussen een tijdelijke en een definitieve afwijking, en tussen een afwijking en een daadwerkelijke wijziging van het plan.
Voor ontwikkelaars en eigenaren is het raadzaam om eerst na te gaan of een binnenplanse afwijking mogelijk is, aangezien dit de meest efficiënte route is. Als dit niet lukt, moet worden overgegaan naar een buitenplanse afwijking, wat een langere procedure en hogere kosten met zich meebrengt. Met de komst van de Omgevingswet zijn er verwachtingen dat de procedure in de toekomst zal worden vereenvoudigd, maar tot die tijd blijft de huidige wettelijke regeling van kracht.