De fasering van omgevingsvergunningen vertegenwoordigt een cruciaal instrument binnen het Nederlandse en Belgische bestemmings- en vergunningsrecht. Dit mechanisme stelt projectontwikkelaars en particuliere bouwers in staat om grote projecten op te splitsen in opeenvolgende fasen, waarbij elke fase een afzonderlijke vergunning vereist. De logica achter fasering ligt in het vermijden van het verval van vergunningen en het bieden van flexibiliteit bij de planning van complexe ontwikkelingen. Onder de huidige regelgeving en de aankomende Omgevingswet verandert de aard van fasering fundamenteel: van één gefaseerde vergunning naar meerdere afzonderlijke vergunningen. Dit artikel analyseert de juridische kaders, de procedurele stappen, de strategische voordelen en de valkuilen van gefaseerde aanvragen, gebaseerd op de huidige en toekomstige regelgeving.
Juridisch Kader: Van Wabo naar de Omgevingswet
De regelgeving rondom gefaseerde omgevingsvergunningen is onderhevig aan een significante transformatie. Onder het huidige Omgevingsrecht, dat voornamelijk gebaseerd is op de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), bestaat de mogelijkheid tot het verlenen van één enkele "gefaseerde omgevingsvergunning". Dit betekent dat er één besluit wordt genomen dat geldig is voor meerdere fasen van een project. De vergunninghouder ontvangt één document dat de volledige reikwijdte van het project dekt, maar met specifieke aanvangsdata voor elke fase.
Deze situatie verandert ingrijpend met de inwerkingtreding van de nieuwe Omgevingswet. Onder deze nieuwe wetgeving verdwijnt het concept van de "gefaseerde omgevingsvergunning" als enkelvoudig besluit. In plaats daarvan wordt gesproken over "fasering van omgevingsvergunningen". Dit impliceert dat er sprake is van twee of meer afzonderlijke omgevingsvergunningen die samen het volledige project dekken. Elke fase vereist een eigen aanvraag en een eigen beschikking. Deze verschuiving heeft directe gevolgen voor de administratieve belasting en de strategische planning van projecten.
De overgangsfase tussen de oude en nieuwe wetgeving is van groot belang voor lopende projecten. Als een omgevingsvergunning is aangevraagd vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet, dan wordt deze afgehandeld volgens de oude regels (Wabo). Als de aanvraag pas na de inwerkingtreding plaatsvindt, gelden de regels van de Omgevingswet. Een specifiek scenario ontstaat wanneer een gefaseerde vergunning is verleend voor fase 1, maar fase 2 nog niet is aangevraagd op het moment dat de nieuwe wet ingaat. In dat geval wordt de oorspronkelijke gefaseerde vergunning gesplitst. De reeds verleende vergunning voor fase 1 treedt in werking, terwijl fase 2 een volledig nieuwe, afzonderlijke omgevingsvergunning wordt onder de nieuwe wet. Dit creëert een hybride situatie waarbij de projectontwikkelaar moet schakelen tussen twee verschillende juridische regelingen.
De Procedure van Gefaseerd Indienen
De procedure voor het indienen van een gefaseerde aanvraag vereist een zorgvuldige voorbereiding en een duidelijke communicatie met het bevoegd gezag. De kern van de procedure ligt in de volgorde van de fasen en de inhoudelijke samenstelling van de aanvraag.
Fase 1: Het Planologisch Besluit
In de eerste fase vraagt de aanvrager toestemming voor een deel van de werkzaamheden. Dit is vaak gericht op de randvoorwaardelijke onderdelen, zoals ruimtelijke ordening, milieuaspecten of het afwijken van het bestemmingsplan. Het doel is om een "planologisch basisbesluit" te verkrijgen. Dit besluit legt vast welke locaties geschikt zijn voor ontwikkeling, welke functies er mogen worden toegewezen en welke maximale maatvoering (hoogte, volume, plaatsing in bouwblok) is toegestaan.
Het ontvangen van de beschikking voor fase 1 betekent nog niet dat de aanvrager direct kan beginnen met bouwen. De vergunning geeft toestemming voor de planning en de locatie, maar de daadwerkelijke uitvoering hangt af van de goedkeuring van de volgende fase. Het is essentieel dat in de projectomschrijving de volledige reikwijdte van het project wordt gemeld. Hierdoor kan het bevoegd gezag inzien welke onderdelen in fase 2 zullen worden aangevraagd. Dit voorkomt onduidelijkheid over de toekomstige plannen en zorgt voor transparantie in het proces.
Fase 2: De Uitvoeringsfase
In de tweede fase wordt toestemming aangevraagd voor de overige werkzaamheden, vaak gerelateerd aan de daadwerkelijke constructie en uitvoering. Een strategisch voordeel van deze indeling is dat de aanvrager de constructieberekeningen pas in fase 2 hoeft in te dienen. Hierdoor kan de procedure worden versneld, omdat men niet hoeft te wachten op de voltooiing van alle technische details voordat de eerste vergunning wordt verleend. Als fase 2 ook wordt goedgekeurd, ontvangt de aanvrager een tweede beschikking. Samen vormen deze twee beschikkingen de volledige omgevingsvergunning voor het project.
Het is belangrijk om op te merken dat deze gefaseerde indieningsmethode niet toepasbaar is bij een watervergunning of een melding. De fasering is specifiek voor de omgevingsvergunning in de zin van de Wabo en de Omgevingswet.
Strategische Voordelen en Risico's
De keuze voor een gefaseerde aanvraag wordt vaak gedreven door de noodzaak om het risico op verval van de vergunning te minimaliseren. Een omgevingsvergunning heeft een bepaalde geldigheidsduur. Bij grote projecten die lang duren, bestaat het risico dat een deel van de vergunning vervalt voordat de uitvoering van een eerdere fase is voltooid. Door het project op te splitsen in fasen, wordt de vervaltermijn voor elke fase apart gerekend vanaf het begin van die specifieke fase, en niet vanaf de datum van de oorspronkelijke vergunning. Dit voorkomt dat een deel van het project "vervalt" terwijl een vorige fase nog volop in uitvoering is.
Een ander strategisch voordeel is de flexibiliteit die fasering biedt. Als er voor bepaalde punten in fase 1 geen toestemming wordt gegeven, heeft de aanvrager de mogelijkheid om de plannen aan te passen voordat fase 2 wordt ingediend. Dit maakt het mogelijk om twijfelpunten in fase 1 op te lossen en de plannen te optimaliseren voor de tweede fase.
Echter, er zijn ook risico's verbonden aan deze methode. De regelgeving bepaalt geen specifieke voorschriften waar de Vergunningverlenende Overheid (VVO) rekening mee moet houden bij de beoordeling van de fasering. Dit betekent dat de beoordeling volledig binnen de discretionaire bevoegdheid van de VVO valt. De VVO kan beslissen of een gefaseerde uitvoering wenselijk is, mits de algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden gerespecteerd. Er zijn geen maximale termijnen tussen referentiemomenten of een maximale duur voor een gefaseerd project vastgesteld. Toch is het cruciaal dat de VVO de fasering niet "grenzeloos" toestaat. Een project mag niet worden opgesplitst over een onredelijk lange tijdsduur om aan wettelijke verplichtingen te ontsnappen. Als de aanvrager de fasering gebruikt om te proberen aan verplichtingen te ontsnappen, kan dit leiden tot de onwettigheid van de vergunningsbeslissing.
Specifiek Toepassing: Buitenplanse Omgevingsplanactiviteit (Bopa)
Een specifieke vorm van fasering komt voor bij een buitenplanse omgevingsplanactiviteit (Bopa). Dit is een activiteit die in strijd is met de beoordelingsregels van het omgevingsplan. Op basis van artikel 12.27a van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) biedt de Omgevingswet de mogelijkheid om een Bopa gefaseerd aan te vragen. Dit wordt soms aangeduid als de "drie dubbel knip".
Dit mechanisme maakt het mogelijk om eerst een planologisch basisbesluit te nemen in de vorm van een Bopa. Op grond van artikel 8.0a lid 2 van het Bkl wordt de omgevingsvergunning in dat geval alleen verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties. In een verleende Bopa voor een bouwplan kan eerst toestemming worden gegeven aan de precieze locatie van de ontwikkeling, door bouwwerken (bijvoorbeeld woningen) concreet aan te wijzen, evenals de differentiatie van de woningen vast te leggen. Via de Bopa kan ook worden aangegeven welke maximale maatvoering (bijvoorbeeld de plaatsing in een bouwblok, de bouwhoogte en het bouwvolume) de bouwwerken hebben.
Deze specifieke regeling is van toepassing gedurende de transitiefase, tot 1 januari 2032. De gefaseerde aanvraag maakt het mogelijk om eerst de locatie en de algemene kenmerken van het project vast te leggen, waarna de daadwerkelijke bouwvergunningen kunnen volgen.
Vergelijking: Huidige versus Toekomstige Situatie
Om de veranderingen in de regelgeving inzichtelijk te maken, is onderstaande tabel samengesteld die de verschillen tussen de huidige situatie onder de Wabo en de toekomstige situatie onder de Omgevingswet illustreert.
| Aspect | Huidige Situatie (Wabo) | Toekomstige Situatie (Omgevingswet) |
|---|---|---|
| Type Vergunning | Eén gefaseerde omgevingsvergunning | Twee of meer afzonderlijke omgevingsvergunningen |
| Aantal Besluiten | Één besluit dat meerdere fasen dekt | Elke fase vereist een eigen beschikking |
| Vervaltermijn | Gerekend vanaf de datum van de vergunning voor elke fase apart | Gerekend vanaf het begin van elke fase |
| Overgangssituatie | Als fase 2 nog niet is aangevraagd bij ingang van de wet, wordt de vergunning gesplitst | Nieuwe aanvragen vallen direct onder de nieuwe wet |
| Toepassing | Geldig voor grote projecten met lange doorlooptijden | Geldig voor Bopa en andere complexe projecten |
| Flexibiliteit | Mogelijkheid om plannen aan te passen tussen fasen | Mogelijkheid om plannen aan te passen tussen fasen |
De tabel toont duidelijk dat de verschuiving van één enkelvoudig besluit naar meerdere afzonderlijke besluiten een verandering is in de administratieve structuur. Onder de oude wet was er één document dat de volledige reikwijdte dekte. Onder de nieuwe wet moet elke fase apart worden aangevraagd en verleend. Dit betekent dat de projectontwikkelaar meer administratieve stappen moet doorlopen, maar ook meer controle over de planning behoudt.
De Rol van de Vergunningverlenende Overheid (VVO)
De rol van de VVO bij de beoordeling van een gefaseerde aanvraag is cruciaal en discretionair. De regelgeving biedt geen specifieke voorschriften waar de VVO rekening mee moet houden, wat betekent dat de beoordeling volledig binnen de eigen discretionaire bevoegdheid van de VVO valt. De VVO kan zelf beslissen of een gefaseerde uitvoering wenselijk is, op voorwaarde dat de algemene beginselen van behoorlijk bestuur worden gerespecteerd.
Een belangrijk aspect is dat de VVO de fasering niet grenzeloos mag toestaan. Hoewel er geen maximale termijnen zijn vastgesteld, is het niet de bedoeling om een beperkt project op te splitsen over een erg lange tijdspanne. Als de aanvrager de fasering gebruikt om aan wettelijke verplichtingen te ontsnappen, kan dit leiden tot de onwettigheid van de vergunningsbeslissing. De VVO moet dus beoordelen of de fasering legitiem is en niet gebruikt wordt als een middel om aan regels te ontkomen.
De VVO moet ook rekening houden met de volledige reikwijdte van het project in de projectomschrijving. Hierdoor kan de VVO zien voor welke onderdelen in fase 2 aanvragen worden ingediend. Dit zorgt voor transparantie en voorkomt dat er onverwachte wijzigingen ontstaan tijdens het proces.
Praktische Toepassing en Voorbeelden
Een concreet voorbeeld van gefaseerde aanvraag is het bouwen van een woonwijk. In dit scenario wordt in fase 1 toestemming aangevraagd voor het afwijken van het bestemmingsplan (artikel 2.1 lid 1 onder c Wabo). Dit vormt het planologische basisbesluit. In fase 2 wordt toestemming aangevraagd voor het daadwerkelijke bouwen van de woonwijk. Als fase 2 wordt goedgekeurd, ontvangt de aanvrager een tweede beschikking. Samen vormen deze twee beschikkingen de volledige omgevingsvergunning.
Een ander voorbeeld is het gebruik van een Bopa voor een buitenplanse activiteit. Hierbij wordt eerst een planologisch basisbesluit genomen, waarbij de locatie en de algemene kenmerken van het project worden vastgelegd. Vervolgens kunnen de daadwerkelijke bouwvergunningen volgen. Dit maakt het mogelijk om de locatie en de functietoewijzing vast te leggen voordat de constructieberekeningen worden ingediend.
Deze voorbeelden illustreren hoe fasering in de praktijk werkt en welke voordelen het biedt voor grote en complexe projecten. Het stelt projectontwikkelaars in staat om de planning te versnellen en het risico op verval van de vergunning te minimaliseren.
Conclusie
De fasering van omgevingsvergunningen is een essentieel instrument voor het beheren van grote en complexe bouwprojecten. Het stelt aanvragers in staat om het risico op verval te verminderen en flexibiliteit te behouden bij de planning. Onder de huidige Wabo-regelgeving bestaat er één gefaseerde vergunning, terwijl onder de nieuwe Omgevingswet de fasering leidt tot meerdere afzonderlijke vergunningen. Deze verschuiving vereist een zorgvuldige aanpak van de procedure en een duidelijke communicatie met het bevoegd gezag. De rol van de VVO is cruciaal in de beoordeling van de legitiemheid van de fasering, en het is essentieel dat de fasering niet wordt gebruikt om aan wettelijke verplichtingen te ontsnappen. Met de juiste strategie en een goed begrip van de procedure, biedt fasering een krachtig middel voor het succesvol afronden van grote projecten.