De procedure voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning is een complex proces dat voor projectontwikkelaars, bouwkundigen en eigenaren cruciaal is om zekerheid te creëren voordat er grote investeringen worden gedaan. Een specifiek instrument binnen dit proces is de zogenaamde "gefaseerde aanvraag". Deze methode stelt aanvragers in de staat om eerst de ruimtelijke en welstandstechnische aspecten van een project te laten toetsen, zonder dat er direct gedetailleerde technische berekeningen hoeven te worden ingediend. Dit mechanisme biedt een strategische voorzet om risico's op kosten voor technische ontwerpen te minimaliseren, mits het project voldoet aan het bestemmingsplan en de lokale welstandseisen.
Hoewel de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), die op 1 oktober 2010 in werking is getreden, de mogelijkheid tot het indienen van een gefaseerde omgevingsvergunning formeel heeft ingetrokken, blijft het begrip relevant bij het begrijpen van overgangsregelingen en bestaande procedures die voor de invoering van de Omgevingswet (Ow) golden. De wetgeving ondergaat momenteel een transitie van de Wabo naar de nieuwe Omgevingswet, wat ingrijpende wijzigingen met zich meebrengt voor hoe vergunningen worden aangevraagd en beoordeeld. In deze context is het essentieel om de nuances van de eerste fase te begrijpen, de grenzen van wijzigingen tussen fasen, en de juridische zekerheid die deze procedure biedt.
Het Principe van de Gefaseerde Aanvraag
De kern van de gefaseerde aanvraag ligt in de scheiding van de beoordelingscriteria. Bij een reguliere aanvraag dienen alle documenten en gegevens in één keer te worden ingediend. Bij een gefaseerde aanvraag wordt dit proces in twee ronden opgesplitst. De eerste fase richt zich uitsluitend op de ruimtelijke en welstandstechnische aspecten. De tweede fase betreft de technische aspecten en de bodemrapportage.
Het grootste voordeel van deze aanpak is het verminderen van financiële risico's. Als een projectontwikkelaar eerst zekerheid krijgt over de vergunbaarheid van het project ten aanzien van het bestemmingsplan en de eisen van de lokale welstandscommissie, kan hij pas daarna de kosten maken voor het ontwerp en de berekeningen van de technische aspecten. Dit omvat zaken als constructieberekeningen, isolatiewaarden en daglichttoetreding. Zonder deze gefaseerde aanpak zouden deze kosten direct gemaakt moeten worden, met het risico dat het project op grond van ruimtelijke aspecten (zoals het bestemmingsplan) toch wordt geweigerd.
In de eerste fase wordt de aanvraag uitsluitend getoetst aan: - Het bestemmingsplan - Redelijke eisen van welstand - Stedenbouwkundige bepalingen van de bouwverordening
Omdat in deze fase niet wordt getoetst aan de technische voorschriften van het Bouwbesluit, hoeven er geen technische tekeningen en berekeningen mee te worden gestuurd. Dit bespaart aanzienlijk aan tijd en geld in de voorbereidingsfase. De eerste-fase-beschikking biedt dus een indicatie van de vergunbaarheid van de meest bepalende aspecten van het project voordat er in de tweede fase wordt ingegaan op de constructieve veiligheid en technische specificaties.
Juridische Status en de Overgang naar de Omgevingswet
De juridische positie van de gefaseerde aanvraag heeft onderhevige wijzigingen ondergaan door de invoering van de Wabo in 2010 en de huidige overgang naar de Omgevingswet (Ow). Sinds 1 oktober 2010 is het niet meer mogelijk om een gefaseerde aanvraag in te dienen voor een reguliere bouwvergunning onder de oude Woningwet. De Wabo heeft de mogelijkheid tot het indienen van een gefaseerde omgevingsvergunning formeel laten vervallen.
Echter, bij de overgang van de Wabo naar de Omgevingswet gelden specifieke regels voor aanvragen die reeds zijn ingediend voordat de nieuwe wet in werking treedt. Artikel 4.79 van het Uitvoeringsbesluit Omgevingswet (IOw) bepaalt dat indien vóór het van kracht worden van de Ow de aanvraag voor de tweede fase nog niet is ingediend, de vergunning eerste fase (indien verleend) als zelfstandige vergunning afzonderlijk in werking treedt. Dit betekent dat de eerste-fase-beschikking zonder een tweede-fase-beschikking wordt aangemerkt als een zelfstandige en volledige omgevingsvergunning.
Deze regel is cruciaal voor projectontwikkelaars die zich in de overgangsperiode bevinden. Het betekent dat als de tweede fase niet wordt aangevraagd, de eerste fase niet "verloopt" maar juist een definitieve vergunning wordt. De werking van de lex silencio positivo (de regel dat stilzwijgend toestemming wordt verleend) wordt met de inwerkingtreding van de Omgevingswet beëindigd. Dit impliceert dat er een actieve beslissing van het bevoegd gezag nodig is, en niet langer een stilzwijgende goedkeuring na een bepaalde termijn.
Een omgevingsvergunning wordt onherroepelijk indien er geen bezwaar of beroep tegen is ingediend, of indien er wel een bezwaar of beroep is ingesteld en de rechter een finale uitspraak heeft gedaan in beroep of hoger beroep. Deze onherroepelijkheid biedt de aanvraagger zekerheid over de geldigheid van de vergunning.
De Tweede Fase en Mogelijke Wijzigingen
Een complex aspect van de gefaseerde procedure is de behandeling van wijzigingen tussen de eerste en de tweede fase. Het komt regelmatig voor dat wanneer een bouwvergunning eerste fase is verleend, er bij de beoordeling van de tweede fase wijzigingen in het bouwplan gewenst zijn. Dit kan gebeuren vanwege nieuwe technieken of voortschrijdende inzichten.
Artikel 2.5, zesde lid, van de Wabo bepaalt dat de beschikking met betrekking tot de omgevingsvergunning eerste fase bij de beschikking omtrent de tweede fase kan worden gewijzigd, voor zover dat nodig is met het oog op het verlenen van de omgevingsvergunning. Dit betekent dat de tweede fase niet noodzakelijk identiek hoeft te zijn aan de eerste fase, maar dat wijzigingen mogelijk zijn binnen bepaalde grenzen.
De vraag die hierbij aan de orde komt, is of de wijzigingen zodanig zijn dat de vergunning tweede fase opnieuw moet worden getoetst aan de weigeringsgronden die gelden voor de bouwvergunning eerste fase. De Afdeling Bestuursrechter van de Raad van State (AbRvS) heeft hierover een heldere uitspraak gedaan op 25 maart 2015. In een zaak betreffende een varkenshouder werd getoetst of de afwijkingen tussen de eerste en tweede fase zodanig waren dat de weigeringsgronden van de eerste fase opnieuw van toepassing moesten zijn.
In de genoemde uitspraak ging het om een varkenshouder die een vergunning had aangevraagd voor het oprichten van een zeugen-, kraam-, biggen- en vleesvarkensstal. De vergunning was in twee fasen verleend. De afwijkingen waren als volgt: - Eerste fase: De beoogde stallen hadden acht luchtwassers met een lengte van ongeveer 3 meter. - Tweede fase: De beoogde varkensstallen hadden twee luchtwassers met elk een lengte van ongeveer 15 meter en twee luchtwassers met elk een lengte van ongeveer 15 meter.
De Afdeling oordeelde dat deze wijzigingen, hoewel in absolute zin niet als gering te beschouwen, gelet op de omvang van het totale, omvangrijke bouwplan niet ingrijpend waren. De verschijningsvorm van de beoogde stallen bleef vrijwel ongewijzigd en de ruimtelijke gevolgen en uitstraling van de wijzigingen waren beperkt. De conclusie was dat de wijzigingen niet als zodanig aan te merken waren dat de tweede fase opnieuw aan de weigeringsgronden van de eerste fase moest worden getoetst.
Dit oordeel onderstreept het belang van de "omvang van wijzigingen". Als het bevoegd gezag tot de conclusie komt dat het bouwplan zodanige wijzigingen behoeft dat de weigeringsgronden van de eerste fase opnieuw van toepassing zijn, dient het bevoegd gezag dit onverwijld aan de aanvraagger mede te delen. In dat geval moet het bevoegd gezag de aanvraagger in de gelegenheid stellen om binnen vijf weken een gewijzigde aanvraag om bouwvergunning eerste fase in te dienen.
Vergelijking van Toetsingskaders: Eerste en Tweede Fase
Om de verschillen tussen de fasen te begrijpen, is het nuttig om de toetsingskaders en weigeringsgronden te vergelijken. De eerste fase richt zich op de ruimtelijke invulling en de welstand, terwijl de tweede fase focust op technische veiligheid en milieuaspecten.
| Aspect | Eerste Fase | Tweede Fase |
|---|---|---|
| Toetsingskader | Bestemmingsplan, welstand, stedenbouwkundige bepalingen | Bouwtechnische aspecten, bodemrapportage, technische voorschriften Bouwbesluit |
| Benodigde Documentatie | Geen technische tekeningen of berekeningen nodig | Technische tekeningen, berekeningen (constructie, isolatie, daglicht) vereist |
| Doel | Zekerheid over ruimtelijke pastbaarheid | Zekerheid over technische uitvoerbaarheid |
| Risico's | Weinig risico op kosten voor technisch ontwerp | Risico op afwijzing op grond van technische voorschriften |
| Wijzigingen | Basis voor het ontwerp | Kan wijzigen mits niet ingrijpend |
Deze tabel illustreert de duidelijke scheiding van taken. De eerste fase fungeert als een filter voor de ruimtelijke haalbaarheid, terwijl de tweede fase de technische uitvoerbaarheid garandeert.
Tijdelijke Geldigheid en Verjaring
Een belangrijk aspect van de omgevingsvergunning is de geldigheidsduur. In de omgevingsvergunning kan worden bepaald dat deze — geheel of gedeeltelijk — geldt voor een bepaalde termijn (artikel 2.23 Wabo). In het Besluit omgevingsrecht (paragraaf 5.4) zijn gevallen aangewezen waarin een bepaalde termijn moet worden opgenomen.
Uitdrukkelijk wordt opgemerkt dat voor afvalstoffen inrichtingen een omgevingsvergunning geen verjaring kent. Dit betekent dat deze vergunningen onbeperkt geldig zijn, mits ze niet worden ingetrokken. Ook bij vergunningen die op grond van een stelsel van schaarste zijn verleend is een vergunning niet onbeperkt geldig. Deze beperkte houdbaarheid volgt immers uit artikel 11, eerste lid, onder b, van de Dienstenrichtlijn.
De overgangsfase voor het omgevingsplan duurt tot eind 2031. In deze periode moeten gemeenten het tijdelijk deel van het omgevingsplan omvormen tot één omgevingsplan voor de hele gemeente. Hierin verwerkt de gemeente ook regels uit gemeentelijke verordeningen die over de fysieke leefomgeving staan. Dit betekent dat in de overgangsperiode de regelgeving in beweging is, wat invloed heeft op de geldigheid en de inhoud van vergunningen.
Praktische Implicaties voor Projectontwikkelaars
Voor projectontwikkelaars is het begrip van de gefaseerde aanvraag en de overgangsregels van cruciaal belang. Het gebruik van de eerste fase biedt een strategie om kosten te besparen door eerst zekerheid te krijgen over het bestemmingsplan en de welstandseisen. Als deze aspecten niet kloppen, wordt er geen geld verspild aan technische berekeningen.
Echter, bij het indienen van de tweede fase moet rekening worden gehouden met mogelijke wijzigingen. Als er wijzigingen zijn die als ingrijpend worden beschouwd, kan het bevoegd gezag besluiten dat de eerste fase opnieuw moet worden getoetst. Dit vereist een zorgvuldige afweging van de omvang van de wijzigingen. De jurisprudentie van de Raad van State toont aan dat wijzigingen niet per se leiden tot een volledige herbeoordeling, mits de verschijningsvorm en de ruimtelijke gevolgen beperkt blijven.
De overgang naar de Omgevingswet brengt ook veranderingen met zich mee. De lex silencio positivo wordt beëindigd, wat betekent dat er geen automatische goedkeuring meer is na een bepaalde termijn. De aanvraagger moet dus actief wachten op een beschikking. Bovendien wordt de eerste fase bij gebrek aan een tweede fase-aanvraag een zelfstandige vergunning. Dit is een belangrijke verandering ten opzichte van de oude regeling waarbij de eerste fase slechts een tussenschrijn was.
Conclusie
De gefaseerde aanvraag voor een omgevingsvergunning eerste fase is een strategisch instrument dat het mogelijk maakt om de ruimtelijke en welstandstechnische aspecten van een project te verifiëren voordat er in de technische details wordt gegaan. Hoewel de Wabo de mogelijkheid tot het indienen van een gefaseerde aanvraag heeft laten vervallen voor nieuwe aanvragen, blijven de regels van toepassing voor lopende procedures en de overgang naar de Omgevingswet.
De eerste fase biedt zekerheid over het bestemmingsplan en de welstand, wat risico's op kosten voor technische ontwerpen minimaliseert. De tweede fase focust op de technische uitvoerbaarheid. Bij wijzigingen tussen de fasen is het essentieel om de omvang van deze wijzigingen te beoordelen. Als deze te groot zijn, kan een herbeoordeling van de eerste fase noodzakelijk zijn.
De overgang naar de Omgevingswet brengt ingrijpende wijzigingen met zich mee, waaronder het afschaffen van de lex silencio positivo en de status van de eerste fase als zelfstandige vergunning. Tot eind 2031 loopt de overgangsfase voor het omgevingsplan, waarbij gemeenten hun plannen moeten consolideren. Voor projectontwikkelaars is het cruciaal om deze overgangsregels en de jurisprudentie rondom wijzigingen goed te begrijpen om hun projecten succesvol te laten verlopen.
Deze inzichten bieden een robuuste basis voor het navigeren door de complexe wereld van omgevingsvergunningen, waarbij de balans tussen juridische zekerheid en financiële efficiëntie centraal staat.