De vraag of een persoon die niet de eigenaar is van een perceel of pand een omgevingsvergunning kan aanvragen, vormt een complex juridisch terrein waar het publiekrecht (omgevingsrecht) en het privaatrecht (eigendomsrecht) met elkaar botsen. In de praktijk komt dit veelvuldig voor bij huurders, houders van zakelijke rechten zoals het recht van opstal, of toekomstige eigenaren die nog geen eigendomsoverdracht hebben gerealiseerd. De kern van de kwestie ligt in de definitie van "belanghebbende" binnen de Algemene wet bestuursrecht (Awb) en de Wet algemene bepalingen omgevingsvergunning (Wabo). Een aanvraag voor een omgevingsvergunning is per definitie een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Om als belanghebbende te worden aangemerkt, moet het bouwplan aannemelijk zijn dat het gerealiseerd kan worden. Dit vereist vaak de instemming van de feitelijke eigenaar van de grond of het pand.
De rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft hierin een duidelijke verschuiving ondergaan. Waar oorspronkelijk een aanvrager van een omgevingsvergunning bijna automatisch als belanghebbende werd beschouwd, is de huidige lijn genuanceerd: als aannemelijk is dat het bouwplan niet gerealiseerd kan worden door het ontbreken van toestemming van de eigenaar, is de aanvrager geen belanghebbende. Dit betekent dat het bestuursorgaan (de gemeente) geen besluit hoeft te nemen op het verzoek, omdat het geen formele aanvraag in de zin van de Awb is. Dit artikel onderzocht de juridische mechanismen, de vereiste toestemmingen en de consequenties voor diverse situaties zoals huurders, toekomstige eigenaren en houders van zakelijke rechten.
Juridische Definitie van Belanghebbende en de Aanvraag
Het uitgangspunt voor elke procedure rondom een omgevingsvergunning is de status van de aanvrager. Volgens de Algemene wet bestuursrecht (Awb) is een aanvraag een verzoek van een belanghebbende om een besluit te nemen. Een persoon is belanghebbende als zijn belang rechtstreeks bij een besluit is betrokken. In de praktijk wordt in beginsel aangenomen dat de aanvrager van een omgevingsvergunning als belanghebbende is aan te merken. Dit was lange tijd de vaste lijn in de jurisprudentie. Het was niet vereist dat een rechtsbetrekking bestaat tussen degene die eigenaar is van de grond en de aanvrager. De aanvrager werd geacht belanghebbende te zijn, zelfs als de eigenaar van de grond had aangegeven niet te willen meewerken aan de totstandkoming van een rechtsverhouding en geen toestemming gaf voor het bouwplan.
Het idee achter deze oude lijn was dat niet op voorhand was uitgesloten dat op enig moment toch van de omgevingsvergunning gebruik zou kunnen worden gemaakt, bijvoorbeeld na een civiele procedure. Het bestuursorgaan moest in deze omstandigheden dan ook een besluit nemen op de aanvraag, gelet op artikel 1:2, lid 1, en artikel 1:3, lid 3, Awb. Echter, de recente rechtspraak heeft hierin een belangrijke nuancering aangebracht.
De huidige regelgeving en jurisprudentie stellen dat een aanvrager geen belanghebbende is als het aannemelijk is dat het aangevraagde plan niet kan worden verwezenlijkt. Dit gebeurt wanneer de aanvrager geen toestemming heeft van de eigenaar of de houder van een zakelijk recht. Als een huurder van een woning een aanvraag heeft gedaan om een aanbouw aan een woning aan te bouwen, en de verhuurder geen toestemming geeft, is het niet aannemelijk dat de huurder het bouwplan kan verwezenlijken. In dat geval is hij dus geen belanghebbende bij het besluit. Dit betekent dat het verzoek geen aanvraag is in de zin van de Awb, en het bestuursorgaan geen besluit hoeft te nemen.
Deze verschuiving is cruciaal voor de praktijk. Het betekent dat het ontbreken van toestemming van de eigenaar niet alleen een privaatrechtelijk probleem is, maar ook direct invloed heeft op de publiekrechtelijke procedure. De vraag of de eigenaar van de locatie waarop de vergunning betrekking heeft toestemming geeft voor de realisatie, speelt binnen artikel 2.10 van de Wabo in beginsel geen rol bij de inhoudelijke toetsing van de vergunning. Het toetsingskader in de Wabo bevat publiekrechtelijke eisen waaraan de aanvraag wordt getoetst. Echter, als de aanvrager geen toestemming heeft, is er geen sprake van een geldige aanvraag.
De Verschillende Situaties van Niet-Eigenaren
De situatie waarin iemand die geen eigenaar is een omgevingsvergunning aanvraagt, komt voor in diverse scenario's. Het is belangrijk om de specifieke context van de aanvrager te analyseren om te bepalen of hij als belanghebbende kan worden beschouwd. Hieronder worden de meest voorkomende situaties besproken.
Huurders van Bedrijfsruimte of Woningen
Een veelvoorkomend voorbeeld is een huurder van bedrijfsruimte die de bedrijfsruimte wil verbouwen. Ook een huurder van een woning die een aanbouw wil realiseren valt hieronder. In deze gevallen is de vraag of de aanvrager (de huurder) toestemming heeft van de verhuurder (de eigenaar) cruciaal. Als de huurder toestemming van de verhuurder heeft, zal hij als belanghebbende worden aangemerkt. Dit geldt ook als de toestemming schriftelijk is vastgelegd. Als de huurder geen toestemming heeft, is het aannemelijk dat het plan niet gerealiseerd kan worden, en is hij dus geen belanghebbende.
Houders van Zakelijke Rechten
Een ander scenario is een houder van het recht van opstal die het daar aanwezige bouwwerk wil veranderen. Ook hier geldt dat de toestemming van de eigenaar van de grond vereist is om als belanghebbende te worden beschouwd. Als de eigenaar van het perceel geen toestemming geeft, is het aannemelijk dat het plan niet kan worden gerealiseerd.
Toekomstige Eigenaren
Een specifiek geval is een toekomstige eigenaar die nog geen eigendomsoverdracht heeft gerealiseerd. Het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein stelde dat de omschrijving van de aanvrager als "toekomstig eigenaar" onverlet laat dat eerst moet worden nagegaan of de huidige eigenaar van het perceel ook toestemming geeft voor de aanvraag om een omgevingsvergunning. De huidige eigenaar moet toestemming geven, wat kan blijken uit een schriftelijke toestemmingsverklaring of een afschrift van de eigendomspapieren. Als het gevraagde bewijs niet binnen de gestelde termijn wordt overgelegd, kan het college de aanvraag buiten behandeling stellen.
Verzoeker van een Omgevingsvergunning voor Balkons
In een specifieke zaak was een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van drie balkons aan de achtergevel van een appartementencomplex. De verzoeker was geen eigenaar van de appartementen en trad ook niet namens hen op. De eigenaren hadden zelfs nooit gevraagd om een balkon bij hun appartement te realiseren en hadden daar nooit toestemming voor gegeven. De Afdeling oordeelde dat de verzoeker geen belanghebbende is omdat niet aannemelijk was gemaakt dat het bouwplan nooit zou kunnen worden verwezenlijkt. De eigenaren hebben een brief overgelegd waaruit blijkt dat zij nooit hebben verzocht om de balkons en daar ook geen toestemming voor hebben gegeven. Bovendien heeft de verzoeker van de omgevingsvergunning geen enkel stuk overgelegd waaruit blijkt dat hij wél toestemming heeft om de balkons te bouwen. Daarom is de Afdeling van oordeel dat aannemelijk is dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt.
Kappers van Bomen
In een andere zaak had de aanvrager een vergunning gevraagd om een aantal bomen te kappen. De gemeente was eigenaar van deze bomen. De aanvrager was geen eigenaar van de bomen. In hoger beroep werd geoordeeld dat de aanvrager geen belanghebbende was, omdat hij geen eigenaar was van de bomen. Als de man in deze procedure van de gemeente toestemming had gekregen om de bomen te kappen, zou het aannemelijk zijn dat hij gebruik kan maken van de vergunning. In dat geval zou hij dus wel belanghebbende zijn.
De Rol van Privaatrechtelijke Toestemming
De kern van de kwestie is de relatie tussen publiekrecht en privaatrecht. Bij de beoordeling van de aanvraag voor een omgevingsvergunning, speelt het privaatrecht meestal geen rol. Het toetsingskader in de Wabo, artikel 2.10, bevat publiekrechtelijke eisen waaraan de aanvraag wordt getoetst. De vraag of de eigenaar van de locatie waarop de vergunning betrekking heeft toestemming geeft voor de realisatie, speelt binnen artikel 2.10 van de Wabo in beginsel geen rol. Dit betekent dat de inhoudelijke beoordeling van de vergunning niet afhangt van de toestemming van de eigenaar.
Echter, als de aanvrager geen toestemming heeft van de eigenaar of de houder van een zakelijk recht, dan is de aanvrager geen belanghebbende. Dit geldt ook als is voldaan aan de eisen van artikel 2.10 eerste lid van de Wabo. Volgens de rechtspraak van de Afdeling is de aanvrager dan geen belanghebbende. Het verzoek om een vergunning te verlenen, is dan ook geen aanvraag. Het privaatrecht en de toestemming van de eigenaar/zakelijk gerechtigde speelt zo toch een rol bij de vergunningverlening, niet in de inhoudelijke toetsing, maar in de procedurele toelating.
De eigenaar of zakelijk gerechtigde hoeft alleen aannemelijk te maken, dat zonder zijn instemming het bouwplan waarop de aanvraag betrekking heeft niet kan worden gerealiseerd. Dit geldt voor zowel de omgevingsvergunning voor bouwen, als de omgevingsvergunning waarbij wordt afgeweken van het bestemmingsplan. De aanvrager moet dus bewijzen dat hij toestemming heeft van de eigenaar.
De Gevolgen van een Ontbrekende Toestemming
Als de aanvrager geen toestemming heeft van de eigenaar, zijn de gevolgen voor de procedure aanzienlijk. De reactie van het bestuursorgaan op het verzoek van een niet-belanghebbende is geen besluit in de zin van artikel 1:3, lid 1, Awb, maar wordt daarmee wel gelijkgesteld, gelet op artikel 6:2, onder a, Awb. Dit geldt ook voor de schriftelijke afwijzing van een verzoek van een niet-belanghebbende.
Een belangrijk gevolg is dat de verzoeker om de omgevingsvergunning geen rechten heeft om bezwaar of beroep in te stellen. Veel rechtsbescherming levert dat de verzoeker om de omgevingsvergunning alleen niet op, omdat bezwaar en beroep tegen een besluit alleen openstaat voor belanghebbenden op grond van artikel 7:1 en artikel 8:1 Awb. Als de aanvrager geen belanghebbende is, heeft hij geen toegang tot de administratieve rechter.
In de praktijk betekent dit dat als een aanvrager geen toestemming heeft van de eigenaar, het bestuursorgaan geen besluit hoeft te nemen op de aanvraag. Het verzoek wordt behandeld als een niet-geldige aanvraag. Dit is een cruciaal punt voor de administratieve procedure.
Praktische Toetsing en Bewijslast
Voor een succesvolle aanvraag is het essentieel dat de aanvrager kan aantonen dat hij toestemming heeft van de eigenaar. Als de aanvrager een toekomstige eigenaar is, moet hij bewijzen dat de huidige eigenaar toestemming geeft voor de aanvraag. Het college van burgemeester en wethouders van Nieuwegein verzocht dan ook om aanvullende gegevens op grond van artikel 4:5 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb), mede met het doel om een Bibob-toets uit te kunnen voeren. Het gevraagde bewijs werd niet binnen de gestelde termijn overgelegd, waarna het college de aanvraag buiten behandeling stelde.
De aanvrager moet dus de bewijslast dragen om aan te tonen dat het plan gerealiseerd kan worden. Dit kan worden bewezen door een schriftelijke toestemmingsverklaring van de eigenaar of een afschrift van de eigendomspapieren. Als de aanvrager geen bewijs overlegt, is het aannemelijk dat het plan niet kan worden gerealiseerd.
Vergelijking van Jurisprudentie: Oude versus Nieuwe Lijn
De evolutie van de rechtspraak is duidelijk zichtbaar in de verschuiving van de oude naar de nieuwe lijn. Hieronder volgt een overzicht van de verschillen.
| Aspect | Oude Lijn (Vaste Rechtspraak) | Nieuwe Lijn (Huidige Rechtspraak) |
|---|---|---|
| Principe | Aanvrager is per definitie belanghebbende. | Aanvrager is belanghebbende tenzij aannemelijk is dat het plan niet kan worden gerealiseerd. |
| Rol van Toestemming | Geen directe rol; aanvrager wordt geacht belanghebbende te zijn ook zonder toestemming. | Toestemming van eigenaar is essentieel; zonder deze is het plan niet aannemelijk. |
| Besluitvorming | Bestuursorgaan moet altijd een besluit nemen. | Bestuursorgaan hoeft geen besluit te nemen als geen toestemming aanwezig is. |
| Rechtsbescherming | Bezwaar en beroep mogelijk voor de aanvrager. | Geen bezwaar en beroep mogelijk als geen belanghebbende. |
| Bewijslast | Geen specifieke bewijslast voor toestemming. | Aanvrager moet aantonen dat toestemming aanwezig is. |
Deze tabel toont duidelijk dat de nieuwe lijn een veel strengere toetsing vereist. Het ontbreken van toestemming van de eigenaar leidt direct tot het niet kunnen realiseren van het plan, waardoor de aanvrager geen belanghebbende is.
Specifieke Casuïstiek en Toepassingen
Om de theorie te illustreren, worden hieronder enkele specifieke gevallen uit de jurisprudentie besproken die de regels verduidelijken.
Casus: Balkons in Appartementencomplex
In deze zaak was een omgevingsvergunning aangevraagd voor het plaatsen van drie balkons. De verzoeker was geen eigenaar van de appartementen. De eigenaren hadden geen toestemming gegeven. De rechtbank oordeerde dat het niet aannemelijk was gemaakt dat het bouwplan nooit zou kunnen worden verwezenlijkt. Echter, de Afdeling oordeelde anders. Omdat de eigenaren geen toestemming gaven en de verzoeker geen bewijs van toestemming overlegde, is het aannemelijk dat het bouwplan niet kan worden verwezenlijkt. De Afdeling volgde de rechtbank niet en oordeelde dat de verzoeker geen belanghebbende is. Het verzoek is dan geen aanvraag.
Casus: Kappen van Bomen
In deze zaak had de aanvrager een vergunning gevraagd om bomen te kappen. De gemeente was eigenaar van de bomen. De aanvrager was geen eigenaar. In hoger beroep werd geoordeeld dat de aanvrager geen belanghebbende was. Als de man toestemming had gekregen van de gemeente, zou het aannemelijk zijn dat hij gebruik kan maken van de vergunning. In dat geval zou hij dus wel belanghebbende zijn.
Casus: Toekomstige Eigenaar
Een toekomstige eigenaar wil een omgevingsvergunning aanvragen. Het college van burgemeester en wethouders stelde dat eerst moet worden nagegaan of de huidige eigenaar toestemming geeft. Als de aanvrager geen bewijs overlegt, wordt de aanvraag buiten behandeling gesteld.
De Rol van het Bestuursorgaan
Het bestuursorgaan (de gemeente) speelt een cruciale rol bij de beoordeling van de aanvraag. Als de aanvrager geen toestemming heeft van de eigenaar, hoeft het bestuursorgaan geen besluit te nemen op de aanvraag. Dit betekent dat het verzoek geen formele aanvraag is. De reactie van het bestuursorgaan op het verzoek van een niet-belanghebbende is geen besluit in de zin van artikel 1:3, lid 1, Awb.
Echter, de gemeente kan wel aanvullende gegevens vragen op grond van artikel 4:5 van de Awb. Dit kan mede met het doel om een Bibob-toets uit te voeren. Als de aanvrager deze gegevens niet binnen de gestelde termijn overlegt, kan de gemeente de aanvraag buiten behandeling stellen. Dit is een belangrijke bevoegdheid die de gemeente heeft om te voorkomen dat onnodige procedures worden opgestart.
Conclusie
De vraag of een persoon die geen eigenaar is van een pand of perceel een omgevingsvergunning kan aanvragen, hangt volledig af van de aanwezigheid van toestemming van de eigenaar. De huidige rechtspraak van de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State stelt dat een aanvrager alleen als belanghebbende kan worden aangemerkt als het aannemelijk is dat het bouwplan kan worden gerealiseerd. Dit vereist de instemming van de eigenaar of de houder van een zakelijk recht.
Als de aanvrager geen toestemming heeft, is het aannemelijk dat het plan niet gerealiseerd kan worden. In dat geval is de aanvrager geen belanghebbende en hoeft het bestuursorgaan geen besluit te nemen. Dit heeft directe gevolgen voor de rechtsbescherming: als de aanvrager geen belanghebbende is, kan hij geen bezwaar of beroep instellen.
Voor huurders, houders van zakelijke rechten en toekomstige eigenaren is het daarom essentieel om schriftelijke toestemming van de eigenaar te verkrijgen voordat een aanvraag wordt ingediend. Dit voorkomt onnodige procedurele stappen en zorgt ervoor dat de aanvraag als geldig wordt beschouwd. De nieuwe lijn in de jurisprudentie benadrukt dat het privaatrecht, in dit geval de toestemming van de eigenaar, een beslissende rol speelt bij de bepaling van de status van belanghebbende.