In het Nederlandse omgevingsrecht speelt de verklaring van geen bedenkingen (VVGB) een cruciale, doch vaak misverstaan rol. Het instrument dient niet primair als goedkeuringsmechanisme, maar als een noodzakelijke procedurele stap waarbij een bestuursorgaan (meestal de gemeenteraad) besluit over aspecten die buiten de bevoegdheid van het uitvoerend gezag (het college van burgemeester en wethouders) vallen. De wetgeving rondom de VVGB is ingewikkeld en vereist een strikte scheiding van bevoegdheden tussen raad en college. Een weigering van de VVGB leidt direct tot een weigering van de omgevingsvergunning. Deze relatie is niet alleen formeel, maar vormt de kern van de democratische controle op ruimtelijke ordening.
De juridische basis voor de VVGB is terug te vinden in artikel 2.27 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Dit artikel verwijst naar categorieën die met wet of algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen, zoals geregeld in het Besluit omgevingsrecht (Bor). De procedurele regels zijn strikt: wanneer een VVGB vereist is, moet de uitgebreide voorbereidingsprocedure worden gevolgd. Dit betekent dat er eerst een ontwerp VVGB wordt opgesteld door het bevoegde orgaan. Zowel het ontwerp VVGB als de ontwerp omgevingsvergunning worden ter inzage gelegd, waarbij derden zienswijzen kunnen indienen. De beoordeling van deze zienswijzen en de uiteindelijke beslissing liggen bij het orgaan dat de VVGB moet afgeven.
Een fundamentele misvatting in de praktijk is het denken dat het college van B&W zelf kan beslissen of een VVGB vereist is. De jurisprudentie, met name de uitspraak van de Raad van State van 9 mei 2018, heeft hierover helderheid gebracht. Het is niet aan het college om te bepalen of een VVGB nodig is; deze bevoegdheid ligt bij het bestuursorgaan dat bevoegd is om de VVGB te geven. Als een VVGB vereist is en het college de omgevingsvergunning wil weigeren wegens strijd met het bestemmingsplan, moet het college eerst een VVGB aan de gemeenteraad vragen. Als de raad de VVGB weigert, moet ook de omgevingsvergunning worden geweigerd. De Afdeling Bestuursrecht van de Raad van State heeft benadrukt dat de systematiek van de Wabo en de totstandkomingsgeschiedenis impliceren dat een omgevingsvergunning alleen kan worden geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan als de VVGB door de gemeenteraad is geweigerd.
Juridische Basis en Wettelijke Verplichtingen
De juridische grondslag voor de VVGB ligt in de samenhang tussen de Wabo en het Besluit omgevingsrecht (Bor). Artikel 2.27 Wabo bepaalt wanneer een VVGB vereist is. Dit artikel verwijst naar categorieën die met wet of algemene maatregel van bestuur zijn aangewezen. In het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn specifieke situaties benoemd waarin deze verklaring noodzakelijk is. Het doel van de VVGB is niet om het project te goedkeuren, maar om te zorgen dat een ander bestuursorgaan (de raad) beslist over aspecten die aan de beoordeling van het bevoegd gezag (het college) zijn onttrokken.
De wetgeving onderscheidt duidelijk tussen de bevoegdheden. Het college van burgemeester en wethouders is bevoegd om een omgevingsvergunning te verlenen. Echter, wanneer de vergunning betrekking heeft op het afwijken van planologische regels, valt de beslissing buiten de bevoegdheid van het college. In deze gevallen is een VVGB vereist. Dit geldt specifiek voor: - Buitenplanse afwijking van een bestemmingsplan, beheersverordening of inpassingsplan als bedoeld in artikel 2.12, eerste lid, onder a, sub 3 van de Wabo. - Afwijken van de regels in een provinciale verordening of Algemene maatregel van bestuur (rijk). - Activiteiten van een mijnbouwwerk.
Het is essentieel om te begrijpen dat de VVGB geen goedkeuringsinstrument is, maar een procedurele vereiste om de democratische controle te waarborgen. De raad moet zelf de beslissing nemen over de VVGB. De raad kan niet de bevoegdheid om een VVGB te geven delegeren aan het college. Dit betekent dat het college niet mag beslissen of een VVGB nodig is of niet. Als de raad een beleidsregel vaststelt waarin wordt aangegeven dat voor bepaalde projecten een VVGB niet noodzakelijk is (artikel 6.5, lid 3 Bor), kan dit de procedure versnellen. Zonder zo'n uitzondering is de VVGB in alle gevallen vereist.
De Procedurele Stappen en Beoordelingsmechanismen
De procedure voor een VVGB volgt strikt de regels van de uitgebreide voorbereidingsprocedure zoals vermeld in artikel 3.10 Wabo. Dit betekent dat de procedure identiek loopt aan die van de omgevingsvergunning. Het proces begint met het opstellen van een ontwerp VVGB door het bevoegde bestuursorgaan (de raad). Dit ontwerp wordt ter inzage gelegd. Tegelijkertijd wordt ook de ontwerp omgevingsvergunning ter inzage gelegd.
Belangrijk is dat tegen beide onderdelen zienswijzen kunnen worden ingediend. De beoordeling van deze zienswijzen en de verwerking daarvan in de definitieve beslissing ligt volledig bij het bestuursorgaan dat bevoegd is de VVGB te geven. Dit is een cruciaal punt: als er zienswijzen worden ingediend tegen het ontwerp VVGB, moet de raad deze zelf beoordelen. Het college mag dit niet overnemen.
In de praktijk kan een foutief proces leiden tot vernietiging van besluiten. Een voorbeeld hiervan is de zaak van de gemeente Rijswijk. In het ontwerpbesluit werd aangegeven dat een VVGB wordt geweigerd vanwege strijd met een goede ruimtelijke ordening. Het besluit werd als definitief beschouwd als er geen zienswijzen werden ingediend die aanleiding gaven tot aanpassing. Toen er wel zienswijzen werden ingediend, concludeerde het college dat deze geen aanleiding gaven tot wijziging en het besluit als definitief beschouwde. De Afdeling oordeelde dat deze gang van zaken in strijd is met de wet. De raad moet de zienswijzen zelf beoordelen en zelf een definitief besluit nemen.
De volgorde van de procedure is als volgt: - Ontvangst van de aanvraag door het college. - Beoordeling of een VVGB vereist is (bevoegdheid raad). - Indien vereist, zending van de aanvraag aan de raad. - Opstellen van een ontwerp VVGB door de raad. - Ter inzage leggen van ontwerp VVGB en ontwerpvergunning. - Inzamelen van zienswijzen. - Beoordeling van zienswijzen door de raad. - Definitieve beslissing van de raad over de VVGB. - Besluit van het college over de omgevingsvergunning op basis van de VVGB.
Toepassingsgebieden en Categorieën
De noodzaak van een VVGB is niet willekeurig, maar gebaseerd op specifieke categoriën in het Besluit omgevingsrecht (Bor). Het is van essentieel belang om te weten welke situaties onder deze regel vallen. De volgende tabel geeft een overzicht van de gevallen waarin een VVGB vereist is, en de situaties waarin dit niet het geval is.
| Situatie | Is VVGB vereist? | Wettelijke Basis | Opmerking |
|---|---|---|---|
| Buitenplanse afwijking bestemmingsplan (art. 2.12, lid 1, a, sub 3 Wabo) | Ja | Bor art. 6.5, lid 1 | De raad moet beslissen over de afwijking. |
| Afwijken van provinciale verordening of Algemene maatregel van bestuur (rijk) | Ja | Bor art. 6.5, lid 1 | Betreft afwijkingen van hogere planologische regels. |
| Activiteiten van een mijnbouwwerk | Ja | Bor art. 6.5, lid 1 | Specifieke categorie voor mijnbouw. |
| 'Kruimelgevallen' (art. 2.12, lid 1, a, sub 2 Wabo) | Nee | Bor art. 6.5, lid 1 | Deze gevallen vallen buiten de VVGB-vereiste. |
| Beleidsregel raad (art. 6.5, lid 3 Bor) | Nee (indien vastgesteld) | Bor art. 6.5, lid 3 | Raad kan verklaren dat voor bepaalde projecten geen VVGB nodig is. |
Een belangrijke nuance is dat de raad de bevoegdheid heeft om te bepalen dat voor bepaalde projecten een VVGB niet noodzakelijk is. Dit kan een versnelling van enkele maanden proceduretijd opleveren, omdat er geen raadsbesluit noodzakelijk is. De efficiënte inrichting van de werkprocessen sluit hierbij aan bij het collegeprogramma. Echter, als er geen beleidsregel is vastgesteld, zoals in het grondgebied van de voormalige gemeente Boarnsterhim, dan is in alle gevallen een VVGB vereist.
De uitspraak van de Raad van State van 9 mei 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1511) heeft de procedurele regels verduidelijkt. In die zaak was een VVGB nodig in het kader van een omgevingsvergunning. De gemeenteraad was bevoegd om die VVGB te geven. Het probleem was dat de ontwerp VVGB niet door de raad, maar door het college was opgesteld. Dit is in strijd met de wet. De raad moet zelf de ontwerp VVGB opstellen.
De Rol van Zienswijzen en Beoordeling
De behandeling van zienswijzen is een kritiek punt in de procedure. Als zienswijzen worden ingediend tegen de ontwerp VVGB, vindt de beoordeling en eventuele verwerking daarvan plaats door het bestuursorgaan dat bevoegd is de VVGB te geven. Dit betekent dat de raad de zienswijzen moet beoordelen en daarop een definitief besluit moet nemen.
Een foutief proces treedt op als het college de zienswijzen beoordeelt in plaats van de raad. In de zaak van de gemeente Rijswijk werd geconstateerd dat het college de zienswijzen beoordeelde en concludeerde dat deze geen aanleiding gaven tot wijziging. De Afdeling oordeelde dat deze gang van zaken in strijd is met de wet. De raad moet de zienswijzen zelf beoordelen.
Deze regel is van groot belang voor de rechtszekerheid. Als de raad de VVGB weigert, kan een omgevingsvergunning om van het bestemmingsplan af te wijken niet door het college worden verleend. De weigering van de VVGB leidt dus direct tot weigering van de vergunning. Als de VVGB niet wordt afgegeven, moet de omgevingsvergunning op grond van artikel 2.20a Wabo worden geweigerd.
Het is belangrijk om te benadrukken dat de VVGB alleen in de uitgebreide voorbereidingsprocedure voorkomt. De VVGB doorloopt dezelfde procedure als het ontwerpbesluit. Dit betekent dat de procedure voor de VVGB identiek is aan die van de omgevingsvergunning. De raad moet de zienswijzen beoordelen en een definitief besluit nemen.
Jurisprudentie en Rechterlijke Oordelen
De jurisprudentie heeft een cruciale rol gespeeld in het verduidelijken van de regels rondom de VVGB. De uitspraak van de Raad van State van 9 mei 2018 is een mijlpaal. In deze zaak was een VVGB nodig voor een omgevingsvergunning. De gemeenteraad was bevoegd om die VVGB te geven. Het probleem was dat de ontwerp VVGB niet door de raad, maar door het college was opgesteld. De Raad van State oordeelde dat dit in strijd is met de wet.
Een andere belangrijke uitspraak is die van de Afdeling van de Raad van State van 6 april jl. Deze uitspraak benadrukt dat wanneer een omgevingsvergunning wordt aangevraagd voor het in strijd met een bestemmingsplan gebruiken van gronden (artikel 2.1, eerste lid, onder c, Wabo) en het college de aanvraag wil afwijzen, het college eerst een VVGB aan de gemeenteraad moet vragen. De Afdeling is van mening dat dit volgt uit het stelsel van de Wabo en de totstandkomingsgeschiedenis daarvan. De Afdeling verwijst naar de samenhang van de artikelen 2.27, 2.20a en 3.11 Wabo en artikel 6.5 Bor.
De Afdeling vindt het niet passen in die systematiek als het college van B&W zelf bepaalt of het al dan niet een VVGB aan de gemeenteraad vraagt. De conclusie is dat een omgevingsvergunning alleen kan worden geweigerd wegens strijd met het bestemmingsplan, als de VVGB is geweigerd door de gemeenteraad. De rechtbank had dit ten onrechte niet onderkend.
In de zaak van de gemeente Rijswijk werd geconstateerd dat het college de zienswijzen beoordeelde in plaats van de raad. De Afdeling oordeelde dat deze gang van zaken in strijd is met de wet. De raad moet de zienswijzen zelf beoordelen en een definitief besluit nemen.
Praktische Implicaties en Procedurele Efficiëntie
De toepassing van de VVGB heeft directe gevolgen voor de procedurele tijd en de administratieve lasten. Als de raad een beleidsregel vaststelt waarin wordt aangegeven dat voor bepaalde projecten een VVGB niet noodzakelijk is (artikel 6.5, lid 3 Bor), kan dit een versnelling van enkele maanden proceduretijd opleveren. Dit komt omdat er geen raadsbesluit noodzakelijk is. De efficiënte inrichting van de werkprocessen, inclusief de bestuursadvisering, sluit volledig aan bij het collegeprogramma.
Echter, als er geen beleidsregel is vastgesteld, zoals in het grondgebied van de voormalige gemeente Boarnsterhim, dan is in alle gevallen een VVGB vereist. Dit betekent dat de procedure langer duurt omdat er een raadsbesluit noodzakelijk is. De raad moet zelf de ontwerp VVGB opstellen en de zienswijzen beoordelen.
Het is belangrijk om te benadrukken dat de VVGB een democratisch instrument is. Het zorgt ervoor dat de raad, als vertegenwoordiger van de burgers, de beslissing neemt over aspecten die buiten de bevoegdheid van het college vallen. Dit is een essentiële vorm van democratische controle op de ruimtelijke ordening.
De VVGB is dus niet alleen een procedurele vereiste, maar ook een instrument om de democratische controle te waarborgen. De raad moet zelf de beslissing nemen over de VVGB. Het college mag dit niet overnemen.
Conclusie
De verklaring van geen bedenkingen (VVGB) is een essentieel instrument in het Nederlandse omgevingsrecht dat de democratische controle op ruimtelijke ordening waarborgt. De procedure is strikt geregeld in de Wabo en het Besluit omgevingsrecht. De raad moet zelf de ontwerp VVGB opstellen en de zienswijzen beoordelen. Het college mag dit niet overnemen. Als de raad de VVGB weigert, moet ook de omgevingsvergunning worden geweigerd. De jurisprudentie, met name de uitspraak van de Raad van State van 9 mei 2018 en de uitspraak van de Afdeling van 6 april jl., heeft de regels verduidelijkt en benadrukt dat het college niet mag beslissen of een VVGB vereist is. De VVGB is dus niet alleen een procedurele vereiste, maar ook een instrument om de democratische controle op de ruimtelijke ordening te waarborgen.