Juridische Verplichting tot Ex Tunc Toetsing bij Omgevingsvergunningen: De Uitgebreide Analyse van de Rechtspraak

In de complexe wereld van het bestuursrecht en de omgevingsvergunning voor de activiteit 'bouwen', speelt het tijdstip waarop het recht wordt toegepast een doorslaggevende rol. De kernvraag is of het bevoegd gezag de aanvraag moet toetsen aan het recht zoals dit gold op het moment van indiening (ex tunc) of aan het recht zoals dit geldt op het moment van het nemen van het besluit (ex nunc). De rechtspraak van de Raad van State, met name de uitspraak van 4 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2619), heeft hierover een cruciale en verhelderende oordeel gevallen dat de eerdere rechtsontwikkeling en de verplichting tot ex tunc-toetsing in kaart brengt. Deze analyse diep ingaat op de mechanismen van rechtzekerheid, de voorwaarden waaronder ex tunc van toepassing is en de beperkingen die gelden wanneer er sprake is van een voorbereidingsbesluit of een nieuw bestemmingsplan.

De Fundamentele Regel: Toetsing Ex Nunc als Uitgangspunt

In het Nederlandse bestuursrecht geldt als ongeschreven hoofdregel dat bij het nemen van een bestuursbesluit het recht wordt toegepast zoals dat op het moment van het nemen van dat besluit geldt. Dit noemen we de toetsing ex nunc. De logica hierachter is dat de wetgever en het bestuur continu kunnen reageren op maatschappelijke ontwikkelingen. Als een regelgeving tussen het indienen van de aanvraag en het moment van de beslissing in het nadeel van de aanvrager is gewijzigd, kan de aanvrager in beginsel niet rekenen op het oude recht.

Dit uitgangspunt impliceert dat als er tussen het moment van de indiening van de aanvraag en het moment van de beslissing (of de heroverweging in bezwaar) het bestemmingsplan is gewijzigd, de gemeente in beginsel de aanvraag dient te toetsen aan het nieuwe, aangepaste bestemmingsplan. Als het bouwplan in strijd is met het nieuwe plan, kan de vergunning worden geweigerd, zelfs als het oorspronkelijk wel in orde was. Dit geldt als de aanvrager op het moment van indiening al in strijd was met het toenmalige plan, of als er al sprake was van een nieuw plan dat ter inzage lag.

Deze regel biedt het bevoegd gezag de mogelijkheid om nieuwe regels direct te laten gelden voor lopende procedures. Echter, deze flexibiliteit botst in bepaalde gevallen met het beginsel van rechtzekerheid. De rechtspraak heeft daarom een uitzondering gevestigd die onder strikte voorwaarden een verplichting creëert om te toetsen naar het recht zoals dat gold op het moment van het indienen van de aanvraag.

De Uitzondering: Verplichting tot Ex Tunc Toetsing

De kern van de recente rechtspraak van de Raad van State is dat de uitzondering op de hoofdregel geen keuzevrijheid meer is voor het bevoegd gezag, maar een verplichting. In de uitspraak van 4 november 2020 heeft de Afdeling Bestuursrechtspraak overwogen dat als een aanvraag voor een omgevingsvergunning bouwen voldoet aan de voorwaarden voor een rechtstreekse aanspraak op het moment van indiening, het gezag verplicht is de toetsing ex tunc uit te voeren. Het woord 'mag' in eerdere jurisprudentie gaf de schijn van beleidsruimte, maar de nieuwe uitspraak maakt duidelijk dat er sprake is van een "moet".

Een rechtstreekse aanspraak op het verkrijgen van een omgevingsvergunning bouwen bestaat op het moment dat de aanvraag voldoet aan het Bouwbesluit 2012, de ruimtelijke plannen (waaronder het bestemmingsplan), de bouwverordening en de redelijke eisen van welstand. Ingevolge het limitatief-imperatief stelsel van artikel 2.10 van de Wet algemene bepalingen bestuursrecht (Wabo) moeten de omgevingsvergunning in dat geval worden verleend. Als op het moment van het indienen van de omgevingsvergunning voor de activiteit bouwen deze aanvraag niet in strijd is met de geldende regels, dan moet het bevoegd gezag de omgevingsvergunning verlenen, ongeacht of in de tussentijd de regelgeving is gewijzigd.

Deze verplichting tot ex tunc-toetsing rust op het beginsel van rechtzekerheid. Als een aanvrager zijn aanvraag heeft ingediend die volledig voldoet aan de regels op dat moment, mag hij vertrouwen hebben dat die regels niet achteraf worden gewijzigd in zijn of haar nadeel. Het is ondoelmatig en in strijd met rechtzekerheid als het bevoegd gezag een wijziging van het recht na het indienen van een vergunningaanvraag kan toepassen in de gevallen dat de aanvraag oorspronkelijk al in orde was.

Voorwaarden voor een Rechtstreekse Aanspraak

Om vast te stellen of sprake is van een rechtstreekse aanspraak, moeten aan drie specifieke voorwaarden worden voldaan. Alleen als alledrie deze voorwaarden op het moment van het indienen van de aanvraag gelden, is er sprake van een verplichting tot ex tunc-toetsing. Deze voorwaarden zijn als volgt:

Het bouwplan moet in overeenstemming zijn met het op dat moment geldende bestemmingsplan en de regels die zijn gesteld krachtens artikel 4.1 of 4.3 van de Wro (Provinciale Omgevingsverordening).
Er mag op dat moment geen voorbereidingsbesluit van kracht zijn geworden voor een nieuw bestemmingsplan.
Er mag op dat moment geen nieuw bestemmingsplan ter inzage zijn gelegd waarmee het bouwplan in strijd zou zijn.

Als een van deze voorwaarden niet is vervuld, valt er geen sprake van een rechtstreekse aanspraak, en blijft de hoofdregel van toetsing ex nunc van kracht. Dit betekent dat als er al een nieuw plan ter inzage lag, of er een voorbereidingsbesluit was, de aanvrager geen recht op de vergunning heeft op basis van het oude recht, en de gemeente mag het nieuwe plan toepassen.

Deze voorwaarden zijn cruciaal voor de praktische toepassing. Ze vormen een soort "veiligheidsnet" voor aanvragers die in goede trouw handelen en een conform bouwplan indienen. Als een aanvrager een aanvraag indient die aan het bestemmingsplan voldoet, en er is nog geen nieuw plan of voorbereidingsbesluit, dan heeft hij een rechtstreekse aanspraak. Het bevoegd gezag heeft dus geen keuzevrijheid om te beslissen of het het oude of het nieuwe recht toepast; het moet het oude recht toepassen.

De Rol van het Voorbereidingsbesluit

Een belangrijke nuance in de rechtspraak is de rol van het voorbereidingsbesluit. Dit instrument geeft het bevoegd gezag de bevoegdheid om te voorkomen dat tijdens de voorbereiding van een nieuw bestemmingsplan gebruik wordt gemaakt van de mogelijkheden die het toen geldende recht biedt. Als het bevoegd gezag een voorbereidingsbesluit vaststelt, wordt het oude recht effectief "bevriezen" of beperkt.

De Raad van State bevestigt dat het bevoegd gezag de bevoegdheid heeft om een voorbereidingsbesluit vast te stellen als onwenselijk wordt geacht dat personen gebruik maken van de mogelijkheden die het toen geldende recht biedt. Zo'n bevoegdheid zou overbodig zijn als het bevoegd gezag zomaar een wijziging van het recht na het indienen van een vergunningaanvraag in strijd kan toepassen in de gevallen dat de aanvraag in overeenstemming was met het bestemmingsplan of een provinciale regel. De rechtbank Oost-Brabant reeds in 2019 betoogde dat als een vergunningaanvraag ex tunc kan worden getoetst, deze ook ex tunc moet worden getoetst.

Dit betekent dat als er op het moment van indiening een voorbereidingsbesluit van kracht is, of als er een nieuw plan ter inzage ligt, er geen sprake is van een rechtstreekse aanspraak. De aanvrager heeft dan geen recht op de vergunning op basis van het oude recht, en de gemeente mag de nieuwe regels toepassen. Dit is een belangrijke beperking voor aanvragers die proberen te profiteren van het oude recht terwijl er al een nieuw plan in voorbereiding is.

Toepassing op Beslissingen in Bezwaar

De vraag naar ex nunc of ex tunc komt niet alleen voor in de eerste beslissing, maar ook bij bezwaar en heroverweging. De uitspraak van 13 november 2013 (RVS:2013:1887) benadrukt dat een aanvraag om omgevingsvergunning in beginsel ex nunc moet worden getoetst in bezwaar. Dit betekent dat het recht wordt toegepast zoals dat op het moment van de beslissing op de aanvraag geldt.

Er is echter een uitzondering op dit uitgangspunt: een ten tijde van de indiening nog wel, maar ten tijde van de beslissing niet meer geldend bestemmingsplan mag slechts worden getoetst indien de aanvraag ten tijde van de indiening in overeenstemming was met het toen geldende bestemmingsplan en op dat moment geen voorbereidingsbesluit voor een nieuw bestemmingsplan van kracht was dan wel een nieuw bestemmingsplan ter inzage was gelegd, waarmee de aanvraag in strijd was.

Als deze uitzondering niet van toepassing is – bijvoorbeeld omdat het gebruik reeds in strijd was met het geldende plan op het moment van indiening – dan geldt de hoofdregel van ex nunc. Dit betekent dat bij bezwaar de nieuwe regels direct van kracht kunnen zijn, mits er geen rechtstreekse aanspraak bestond op het moment van de aanvraag.

Vergelijking van Toetsingsmomenten

Om de complexe verhouding tussen ex tunc en ex nunc helder te maken, is hieronder een overzicht opgenomen van de verschillende scenario's en welke toetsing geldt.

Scenarie	Toetsing	Voorwaarde voor rechtstreekse aanspraak	Gevolg
Standaard situatie	Ex nunc	Niet van toepassing	Besluit wordt getoetst aan het huidige recht (op moment van besluit)
Rechtstreekse aanspraak	Ex tunc	Aanvraag voldoet aan bestemmingsplan, geen voorbereidingsbesluit, geen nieuw plan ter inzage	Verplichting tot toetsing aan oud recht (op moment van aanvraag)
Voorbereidingsbesluit aanwezig	Ex nunc	Geen rechtstreekse aanspraak	Besluit wordt getoetst aan het nieuwe plan of de nieuwe regelgeving
Bezwaarprocedure	Ex nunc	Alleen als geen rechtstreekse aanspraak op moment van aanvraag	Besluit op bezwaar wordt getoetst aan het recht op het moment van de beslissing
Veranderende regelgeving	Ex tunc	Alleen als rechtstreekse aanspraak bestond	Vergunning moet worden verleend, ongeacht latere wijziging

Deze tabel illustreert dat het aanwezig zijn van een rechtstreekse aanspraak de sleutel is. Als deze bestaat, is het bevoegd gezag gebonden aan het oude recht. Als deze niet bestaat, mag het gezag het nieuwe recht toepassen.

Praktische Gevolgen voor Aanvragers en Besturen

De verduidelijking van de verplichting tot ex tunc-toetsing heeft directe gevolgen voor zowel aanvragers als gemeenten en andere bevoegde gezag. Voor aanvragers betekent dit dat zij, indien zij op het moment van indiening een conform bouwplan hebben ingediend en geen nieuw plan of voorbereidingsbesluit bestond, een zekerheid hebben dat hun aanvraag niet kan worden afgewezen wegens latere regelwijzigingen. Dit versterkt hun rechtspositie en voorkomt onzekerheid.

Voor bevoegde gezagen impliceert dit dat ze niet zomaar nieuwe regels kunnen toepassen als er sprake is van een rechtstreekse aanspraak. Ze moeten de aanvraag toetsen aan het oude recht. Dit beperkt de beleidsruimte van het bestuur. De Raad van State maakt duidelijk dat er geen keuzevrijheid is: als de voorwaarden voor een rechtstreekse aanspraak zijn vervuld, is toetsing ex tunc een verplichting, geen optie.

Dit heeft ook invloed op de procedure in bezwaar. Als er een rechtstreekse aanspraak bestond op het moment van indiening, mag de gemeente bij de beslissing op bezwaar niet het nieuwe recht toepassen, maar moet hij het oude recht hanteren. Dit voorkomt dat een aanvraag die oorspronkelijk in orde was, achteraf wordt afgewezen vanwege nieuwe regels die in het nadeel van de aanvrager zijn gewijzigd.

De uitspraak van de Raad van State van 4 november 2020 (ECLI:NL:RVS:2020:2619) bevestigt dus dat de rechtzekerheid vereist dat in dat geval ex tunc wordt getoetst. Aanvragers hoeven voortaan niet meer in onzekerheid te verkeren over het toepasselijke recht bij beoordeling van de aanvraag.

Bijzondere Casus: Huisvesting van Arbeidsmigranten

Een recent voorbeeld van de toepassing van deze regels is te vinden in een geschil over een omgevingsvergunning voor de huisvesting van arbeidsmigranten. In een uitspraak van 12 november 2025 (ECLI:NL:RVS:2025:5420) bevestigt de Afdeling de hoofdregel van ex nunc, maar legt de nadruk op de uitzondering als er sprake is van een rechtstreekse aanspraak.

In dit specifieke geval had een eigenaar toestemming gevraagd voor het huisvesten van zes personen. Na bezwaren van omwonenden had het college dit aantal teruggebracht tot vier, gebaseerd op een gewijzigde beleidsregel over de mogelijkheden tot planologisch afwijken. De woningeigenaar betoogde dat hij op grond van de voorheen geldende beleidsregels rechtstreeks aanspraak kon maken op het huisvesten van zes personen.

De Afdeling overwoog echter dat er op het moment van indiening geen rechtstreekse aanspraak bestond, omdat de beoogde activiteit niet in overeenstemming was met het geldende bestemmingsplan. Dit betekent dat de uitzondering voor ex tunc niet van toepassing was en het college in het gelijk was om de nieuwe regel toe te passen. Dit toont aan dat de aanwezigheid van een rechtstreekse aanspraak een strenge voorwaarde is. Als de aanvraag al niet voldeed aan het bestemmingsplan op het moment van indiening, is er geen sprake van een rechtstreekse aanspraak en geldt de hoofdregel van ex nunc.

De Rol van Rechtzekerheid in het Bestuursrecht

Het beginsel van rechtzekerheid staat centraal in deze rechtsontwikkeling. Dit beginsel stelt dat de overheid niet achteraf regels mag wijzigen ten nadele van burgers die in goede trouw hebben gehandeld. Als een burger een aanvraag indient die volledig voldoet aan de regels van dat moment, mag hij erop vertrouwen dat die regels niet worden veranderd.

De uitspraak van de Raad van State van 4 november 2020 benadrukt dat het woord 'mag' in eerdere jurisprudentie niet impliceert dat het college beleidsruimte heeft. De rechtzekerheid verzet zich daartegen. Dit betekent dat het bevoegd gezag geen keuzevrijheid heeft om een aanvraag voor een omgevingsvergunning bouwen ex nunc te toetsen als er op het moment van het indienen van de aanvraag een rechtstreekse aanspraak bestond. De rechtzekerheid vereist dat in dat geval ex tunc wordt getoetst.

Dit is een belangrijke bevestiging van de principes van het rechtsstaat-systeem. Het voorkomt dat burgers onterecht hun rechten verliezen door regelwijzigingen die na hun aanvraag plaatsvinden, mits ze aan alle voorwaarden voldeden. Het creëert een stabiel rechtsklimaat waarin investeringen en bouwaanvragen niet worden ondermijnd door willekeurige wijzigingen.

Samenvatting van de Rechtsposities

Uit de samenvatting van de diverse uitspraken van de Raad van State en de Rechtbanken volgt een helder beeld van de huidige rechtsstaat. De hoofdregel is ex nunc, maar als er sprake is van een rechtstreekse aanspraak op het moment van indiening, is er een verplichting tot ex tunc. Dit geldt specifiek voor de activiteit bouwen.

Deze verplichting geldt ook bij beslissingen op bezwaar. Als er een rechtstreekse aanspraak bestond op het moment van de aanvraag, moet de beslissing op bezwaar ook ex tunc worden getoetst. Dit voorkomt dat de aanvraag achteraf wordt afgewezen vanwege nieuwe regels.

De voorwaarden voor een rechtstreekse aanspraak zijn strikt: overeenstemming met het bestemmingsplan, afwezigheid van een voorbereidingsbesluit, en afwezigheid van een nieuw plan ter inzage. Als aan deze voorwaarden is voldaan, is de toetsing ex tunc verplicht.

Conclusie

De rechtspraak van de Raad van State heeft de verplichting tot ex tunc-toetsing bij omgevingsvergunningen voor bouwen verduidelijkt. Als een aanvrager op het moment van de indiening van zijn aanvraag een rechtstreekse aanspraak heeft op het verkrijgen van de vergunning, dan is het bevoegd gezag verplicht de toetsing ex tunc uit te voeren. Dit betekent dat het gezag het recht moet toepassen zoals dat gold op het moment van de indiening, ongeacht latere regelwijzigingen.

Deze verplichting is noodzakelijk voor de bescherming van rechtzekerheid. Het voorkomt dat burgers, die in goede trouw hebben gehandeld, worden benadeeld door achteraf gewijzigde regels. Het bevoegd gezag heeft hierin geen keuzevrijheid; als de voorwaarden voor een rechtstreekse aanspraak zijn vervuld, is toetsing ex tunc een plicht, geen optie.

Dit is van cruciaal belang voor het beheer van omgevingsvergunningen. Het geeft aanvragers de zekerheid dat hun rechtmatige aanvragen niet kunnen worden afgewezen vanwege nieuwe regelgeving die in de tussentijd van kracht is geworden, zolang ze voldoen aan de voorwaarden voor een rechtstreekse aanspraak. Tegelijkertijd biedt het bevoegd gezag de mogelijkheid om via een voorbereidingsbesluit te voorkomen dat er misbruik wordt gemaakt van het oude recht tijdens de voorbereiding van nieuwe plannen.

De combinatie van de hoofdregel van ex nunc en de uitzondering voor een rechtstreekse aanspraak vormt het hart van het huidige bestuursrecht voor omgevingsvergunningen. Het zorgt voor een evenwicht tussen de flexibiliteit van de regelgeving en de bescherming van de burger tegen willekeurige wijzigingen.