De invoering van de Omgevingswet markeert een fundamentele verschuiving in de Nederlandse regelgeving voor bouwen en wonen. Waar voorheen, onder de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), een enkele omgevingsvergunning diende te worden aangevraagd, introduceert de nieuwe wet een systeem dat de bouwactiviteit splitst in twee afzonderlijke onderdelen. Deze structuurverandering, vaak aangeduid als "de knip", verdeelt de vergunning in een technisch deel voor de fysieke constructie en een ruimtelijk deel voor de planologische aspecten. Deze tweedeling vereist van zowel ondernemers als particulieren een nieuw begrip van het vergunningsproces, waarbij de verantwoordelijkheden tussen gemeenten, de rijksoverheid en specifieke instanties zoals de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) opnieuw worden ingevuld. De wet stelt gemeenten in de mogelijkheid om regels uit de oude bestemmingsplannen over te hevelen naar een nieuw omgevingsplan, wat betekent dat de beperkingen die gelden voor het bouwen nu worden beoordeeld op basis van een evenwichtige toedeling van functies en locaties.
Het begrijpen van dit nieuwe systeem is cruciaal voor iedereen die wil bouwen. Onder de oude regelgeving, de Wabo, gold het zogenaarde "limitatief-imperatief stelsel". Dit betekent dat een omgevingsvergunning uitsluitend geweigerd kon worden op basis van specifieke weigeringsgronden die wettelijk waren vastgelegd in artikel 2.10 lid 1 van de Wabo. Onder de Omgevingswet verandert dit mechanisme voor het ruimtelijke aspect. Een omgevingsvergunning die ziet op een buitenplanse activiteit, oftewel een activiteit die in strijd is met het omgevingsplan, kan alleen worden verleend indien er sprake is van een evenwichtige toedeling van functies en locaties. Dit betekent dat gemeenten de ruimte krijgen om regels te beperken of zelfs te laten vervallen, hoewel het limitatief-imperatieve karakter voor het bouwen niet volledig verdwijnt. De beoordeling van de bouwactiviteit blijft strikt gebonden aan de regels die zijn opgenomen in het omgevingsplan.
Een complexiteit die direct samenhangt met dit nieuwe stelsel betreft de behandeling van rijksmonumenten. De Omgevingswet introduceert een gedifferentieerd bevoedheidsstelsel afhankelijk van het type aanvraag en de aard van het erfgoed. Bij meervoudige aanvragen, waarbij een archeologische rijksmonumentenactiviteit wordt gecombineerd met een bouwactiviteit of een omgevingsplanactiviteit, zijn de gemeenten in principe het bevoegd gezag. Echter, in deze gevallen heeft de minister van Onderwijs, Cultuur en Wetenschap (OCW) – in de praktijk vertegenwoordigd door de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE) – recht op advies en instemming. Dit zorgt voor een dubbele laag van toetsing. Bij enkelvoudige aanvragen, die puur betrekking hebben op een archeologisch rijksmonument, is de minister van OCW, uitgevoerd door de RCE, het bevoegd gezag. Deze indeling is essentieel voor het correct aanvragen van vergunningen rondom cultureel erfgoed.
Ook bij gebouwd of aangelegd rijksmonumenten gelden specifieke regels voor vergunningverlening. In de meeste gevallen is de gemeente het bevoegd gezag. Echter, bij bepaalde militaire terreinen met een rijksmonument of specifieke objecten onder verantwoordelijkheid van het ministerie van Infrastructuur en Waterstaat (IenW), is de minister van IenW het bevoegd gezag. In zulke situaties adviseert de gemeente de minister, maar de eindbeslissing ligt bij de ministerie. Voor ingrijpende activiteiten rondom gebouwd erfgoed moet de RCE worden geraadpleegd namens de minister van OCW. Dit adviesproces is geïntegreerd in het digitale verloop van de Omgevingswet, waarbij de RCE een adviestermijn van zes weken heeft om advies in te dienen. Deze termijn is cruciaal voor de planning van bouwprojecten, aangezien een vertraagd advies de totale doorlooptijd van het project kan verlengen.
De Structuur van de Omgevingsvergunning: Technische en Ruimtelijke Delen
De kern van de verandering die de Omgevingswet teweegbrengt, ligt in de scheiding van de bouwvergunning in twee afzonderlijke vergunningen. Onder de Wabo werd deze scheiding nog niet gemaakt; daar kon één aanvraag worden ingediend die zowel de technische als de ruimtelijke aspecten dekte. Met de invoering van de Omgevingswet wordt de omgevingsvergunning voor bouwen opgeknipt in twee onafhankelijke delen. Dit fenomeen staat bekend als "de knip".
Het technische deel, ook wel de technische bouwactiviteit genoemd, betreft de fysieke constructie van het bouwwerk. De vergunningplicht voor dit deel is vastgelegd in artikel 5.1 lid 2 van de Omgevingswet, alsook in artikelen 2.25 en 2.26 van het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl). Het stelsel hierbij is zo opgezet dat alleen de in het Bbl aangewezen gevallen vergunningplichtig zijn. Artikel 2.25 Bbl ziet op bouwwerken met een dak, terwijl artikel 2.26 Bbl ziet op bouwwerken zonder dak. Een bouwactiviteit die niet voldoet aan de voorwaarden uit een van deze artikelen is dus niet vergunningplichtig. Bouwactiviteiten die wel vallen onder de reikwijdte van deze artikelen kunnen nog worden uitgezonderd op basis van artikel 2.27 van het Bbl.
Het ruimtelijke deel, ofwel de omgevingsplanactiviteit, betreft de planologische aspecten van de bouwactiviteit. Dit deel wordt getoetst aan de regels uit het omgevingsplan. Er bestaat een onderscheid tussen binnenplanse en buitenplanse activiteiten. Binnenplanse omgevingsplanactiviteiten worden volgens artikel 8.0a van het Besluit kwaliteit leefomgeving (Bkl) getoetst aan de regels uit het omgevingsplan. Buitenplanse activiteiten zijn activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan. Voor een buitenplanse activiteit kan een omgevingsvergunning slechts worden verleend met het oog op een "evenwichtige toedeling van functies en locaties".
Deze scheiding betekent dat ondernemers en particulieren in veel gevallen twee vergunningen moeten aanvragen. Deze vergunningen worden afzonderlijk van elkaar beoordeeld, ieder met een eigen beoordelingssystematiek. Een deel van de regels die onverkort gold onder de Wabo, wordt overgeheveld naar het omgevingsplan. Hierdoor krijgen gemeenten de mogelijkheid om deze regels te beperken of zelfs te laten vervallen. Het limitatief-imperatief karakter dat onder de Wabo gold, ziet men echter niet volledig verdwijnen. De omgevingsplanactiviteit die ziet op het bouwen kan uitsluitend worden geweigerd op basis van de beoordelingsregels uit het Omgevingsplan. Dit betekent dat gemeenten goed moeten nadenken over hoe zij vorm geven aan deze regels in het nieuwe plan.
Vergunningverlening bij Rijksmonumenten en de Rol van de RCE
De rol van de rijksoverheid, en specifiek de Rijksdienst voor het Cultureel Erfgoed (RCE), verschilt afhankelijk van het type monument en de aard van de aanvraag. De Omgevingswet regelt de verhouding tussen de gemeente als bevoegd gezag en de ministeries die adviesrechten hebben.
Voor archeologisch rijksmonumenten geldt een specifiek stelsel bij meervoudige aanvragen. Bijvoorbeeld wanneer een archeologische activiteit wordt gecombineerd met een bouwactiviteit. In dit geval is de gemeente het bevoegd gezag voor de vergunningverlening. Echter, de minister van OCW, in de praktijk de RCE, heeft recht van advies en instemming. Dit betekent dat de gemeente de beslissing neemt, maar de activiteit kan niet worden toegestaan zonder de instemming van de RCE. Bij enkelvoudige aanvragen voor een archeologische rijksmonumentenactiviteit is de minister van OCW, uitgevoerd door de RCE, het bevoegd gezag. Dit betekent dat de RCE direct de vergunning verleent of weigert zonder tussenkomst van de gemeente.
Voor gebouwd of aangelegd rijksmonumenten is in principe de gemeente het bevoegd gezag voor vergunningverlening. Er zijn uitzonderingen waarbij een minister bevoegd gezag is. Bijvoorbeeld de minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) in geval van bepaalde militaire terreinen en terreinen met een militair object waar zich een rijksmonument bevindt. In zo'n geval adviseert de gemeente de minister.
Een cruciaal aspect is de verplichting tot advies. De RCE moet, namens de minister van OCW, gevraagd worden te adviseren over een ingrijpende activiteit met betrekking tot een gebouwd of aangelegd rijksmonument. De adviestermijn is zes weken. Deze termijn is vastgelegd en biedt zekerheid voor de aanvrager, hoewel vertraging in het adviesproces kan leiden tot een uitstel van de bouwvergunning.
Daarnaast kunnen adviesaanvragen digitaal bij de RCE worden ingediend via het e-mailadres [email protected]. Dit digitaliseringsproces ondersteunt de efficiency van het proces. De RCE heeft een handreiking opgesteld getiteld "De Omgevingswet: de Rijksoverheid doet mee met vergunningverlening". Dit document bevat een overzicht van alle betrokken rijkspartijen bij vergunningverlening, een specificatie van wanneer met welke partij moet worden geschakeld, en een toelichting met detailinformatie per rijkspartij afzonderlijk.
Overgang van Regelgeving: Van Wabo naar Omgevingswet
De overgang van de Wabo naar de Omgevingswet brengt ingrijpende veranderingen in de manier waarop regels worden geformuleerd en getoetst. Onder de Wabo gold het principe dat niet kon worden gebouwd zonder vergunning, tenzij de activiteit was opgenomen in de lijst met vergunningsvrije activiteiten in artikel 2 of 3 van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). De weigeringsgronden voor een aanvraag waren beperkt tot de in artikel 2.10 lid 1 van de Wabo opgenomen gronden. Dit het "limitatief-imperatief stelsel" genoemd.
Met de Omgevingswet verandert de logica van de regelgeving. Een deel van de regels die onverkort gold onder de Wabo, wordt overgeheveld naar het omgevingsplan. Gemeenten krijgen hierdoor de mogelijkheid om deze regels te beperken of zelfs te laten vervallen. Dit geeft gemeenten meer flexibiliteit bij het vormgeven van hun plannen. Echter, het limitatief-imperatief karakter dat onder de Wabo gold, zien we niet volledig verdwijnen. De omgevingsplanactiviteit die ziet op het bouwen kan namelijk uitsluitend worden geweigerd op basis van de beoordelingsregels uit het omgevingsplan.
De Omgevingswet draait om één omgevingsplan per gemeente, maar in de recente beantwoording van vragen van de Eerste Kamer blijft de Minister nog in bestemmingsplan logica hangen. Dit kan leiden tot onduidelijkheid over de exacte rol van het omgevingsplan versus de oude bestemmingsplannen. Het is van belang dat gemeenten goed nadenken over hoe zij vorm geven aan deze regels in het nieuwe systeem.
Praktische Toepassing en Processtappen voor Aanvragers
Voor ondernemers en particulieren die willen bouwen is het belangrijk om te weten hoe de aanvraag precies werkt onder de nieuwe wet. De kernverandering is dat men in veel gevallen twee vergunningen moet aanvragen: de technische bouwactiviteit en de omgevingsplanactiviteit. Deze worden afzonderlijk beoordeeld. Dit betekent dat er een apart proces is voor de technische aspecten en een apart proces voor de planologische aspecten.
Voor activiteiten die in strijd zijn met het omgevingsplan (buitenplanse activiteiten), geldt dat een vergunning slechts kan worden verleend met het oog op een evenwichtige toedeling van functies en locaties. Dit vereist een diepgaande afweging door het bestuursorgaan. De gemeente moet beoordelen of de activiteit, ondanks de strijdigheid met het plan, bijdraagt aan een evenwichtige toedeling. Dit is een grotere bevoegdheid dan onder de Wabo, waar weigeringsgronden strikt beperkt waren.
Voor archeologische rijksmonumenten geldt een specifiek proces bij meervoudige aanvragen. De gemeente is bevoegd gezag, maar de RCE moet advies geven. De termijn voor dit advies is zes weken. Bij enkelvoudige aanvragen is de RCE het bevoegd gezag. Dit vereist dat aanvragers weten welke weg ze moeten volgen.
De digitale invoering van de Omgevingswet betekent dat veel processen digitaal verlopen. Adviesaanvragen kunnen digitaal worden ingediend bij de RCE. Dit vereist dat aanvragers bekend zijn met de digitale interface. De RCE biedt ondersteuning via de handreiking "De Omgevingswet: de Rijksoverheid doet mee met vergunningverlening". Dit document helpt bij het begrijpen van de rol van de rijkspartijen.
Vergelijking van de Wabo en de Omgevingswet
Om de impact van de Omgevingswet volledig te begrijpen, is een vergelijking met het oude systeem van de Wabo essentieel. De belangrijkste verschillen zijn samengevat in de volgende tabel.
| Kenmerk | Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) | Omgevingswet |
|---|---|---|
| Aantal vergunningen | Eén enkele omgevingsvergunning voor zowel bouw als ruimtegebruik. | Twee afzonderlijke vergunningen: technisch en ruimtelijk ("de knip"). |
| Beoordeling | Geïntegreerde beoordeling van bouw en planologische aspecten. | Afzonderlijke beoordeling: technisch (Bbl) en ruimtelijk (Bkl). |
| Vergunningplicht | Op grond van artikel 2.10 lid 1 Wabo (limitatief-imperatief). | Gebaseerd op artikel 2.25 en 2.26 Bbl (technisch) en Bkl (ruimtelijk). |
| Rijksmonumenten | Beoordeling vaak geïntegreerd in de gemeentelijke vergunning met adviesrechten. | Gemeente is bevoegd bij meervoudige aanvragen; RCE is bevoegd bij enkelvoudige aanvragen. |
| Overgangsrecht | Niet van toepassing (oude situatie). | Regelgeving voor overgangsrecht wordt behandeld in cursussen zoals TAM-IMRO. |
| Weigeringsgronden | Strict gelimiteerd tot artikel 2.10 lid 1 Wabo. | Voor ruimtelijk deel: gebaseerd op omgevingsplan regels; voor technisch deel: op Bbl criteria. |
De tabel toont duidelijk dat de Omgevingswet een complexer systeem introduceert dat meer afzonderlijke stappen vereist. Waar onder de Wabo één aanvraag volstond, moet men nu twee aanvragen doen. Dit vereist meer administratieve inspanning, maar biedt ook meer flexibiliteit voor gemeenten om regels te bepalen in het omgevingsplan. Het oude systeem gold dat een activiteit vergunningsvrij kon zijn als hij in de lijst van het Besluit omgevingsrecht (Bor) stond. Onder de Omgevingswet geldt dat een bouwactiviteit vergunningplichtig is als het voldoet aan de voorwaarden van artikel 2.25 of 2.26 Bbl. Als een activiteit niet aan deze voorwaarden voldoet, is hij niet vergunningplichtig.
Een belangrijk aspect is de behandeling van buitenplanse activiteiten. Onder de Wabo was de weigering beperkt tot specifieke gronden. Onder de Omgevingswet kan een buitenplanse activiteit (een activiteit die in strijd is met het plan) enkel worden toegestaan indien het doel is een evenwichtige toedeling van functies en locaties. Dit geeft de gemeente meer beoordelingsruimte.
De RCE speelt een centrale rol in het nieuwe systeem. Voor archeologische rijksmonumenten geldt dat bij meervoudige aanvragen de gemeente het bevoegd gezag is, maar de RCE moet advies geven. Bij enkelvoudige aanvragen is de RCE het bevoegd gezag. Voor gebouwd erfgoed geldt een vergelijkbaar stelsel, waarbij de gemeente vaak het bevoegd gezag is, maar bij militaire terreinen de minister van IenW bevoegd kan zijn. De RCE moet worden geraadpleegd bij ingrijpende activiteiten.
Overgangsrecht en Cursusmateriaal voor Professionele Ontwikkelaars
De overgang van de Wabo naar de Omgevingswet brengt specifieke uitdagingen met zich mee, vooral wat betreft het overgangsrecht. In een eendaagse cursus TAM-IMRO wordt een overzicht gegeven van de technische en juridische vereisten van een TAM-omgevingsplan. Deze cursussen zijn essentieel voor professionals die met de nieuwe wet moeten werken.
In dit dagdeel worden alle onderdelen van het overgangsrecht onder de Omgevingswet behandeld. Dit omvat de bruidsschat als onderdeel van het omgevingsplan, maar ook het overgangsrecht voor de omgevingsvergunning, de meldingen Activiteitenbesluit en bij handhaving en invordering. Na dit dagdeel is de deelnemer geheel bij. Dit benadrukt dat de overgang niet alleen gaat over de wet zelf, maar ook over de oude regelgeving die nog geldend blijft voor bepaalde bestaande situaties.
De Omgevingswet introduceert ook een nieuw concept: de "bruidsschat". Dit is een term die verwijst naar de regels uit oude bestemmingsplannen die worden overgeheveld naar het nieuwe omgevingsplan. Dit proces is essentieel voor de continuïteit van de regelgeving. Het is cruciaal dat gemeenten goed nadenken over hoe zij vorm geven aan deze regels in het nieuwe plan. De minister van Infrastructuur en Waterstaat (IenW) speelt hierin ook een rol bij specifieke objecten, zoals militaire terreinen.
Conclusie
De invoering van de Omgevingswet markeert een fundamentele verschuiving in de Nederlandse regelgeving voor bouwen. De kern van deze verandering ligt in de "knip" tussen de technische en de ruimtelijke vergunning. Dit systeem vereist dat aanvragers twee aparte vergunningen aanvragen, wat betekent dat er een meer gelaagd proces ontstaat waarbij de technische aspecten (Bbl) en de planologische aspecten (Bkl) afzonderlijk worden beoordeeld. Voor rijksmonumenten gelden specifieke regels waarbij de RCE een cruciale rol speelt, zowel als bevoegd gezag voor enkelvoudige aanvragen als als adviseur voor meervoudige aanvragen.
Gemeenten krijgen onder de nieuwe wet meer vrijheid om regels in het omgevingsplan te bepalen, maar behouden ook de beperkingen van het limitatief-imperatieve karakter. De RCE heeft een adviestermijn van zes weken voor advies over ingrijpende activiteiten. De overgang van de Wabo naar de Omgevingswet vereist dat professionals bekend zijn met het nieuwe systeem, inclusief het overgangsrecht en de bruidsschat. Cursussen zoals TAM-IMRO bieden de nodige kennis om deze complexiteit te beheersen. De Omgevingswet is dus niet slechts een nieuwe wet, maar een nieuw bestuursysteem dat vereist dat overheden en particulieren een nieuwe manier van denken ontwikkelen rondom bouwen en ruimtegebruik.