Het college van burgemeester en wethouders (B&W) vormt het centrale bevoegde gezag bij de behandeling van aanvragen voor een omgevingsvergunning binnen het Nederlands bestuursrecht. De bevoegdheden van dit orgaan onder de nieuwe Omgevingswet verschuiven fundamenteel ten opzichte van de voormalige Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). Waar vroeger sprake kon zijn van een zogenoemd 'lex silencio positivo' bij niet-tijdige beslissing, is deze regeling bewust verwijderd in de nieuwe wetgeving. Dit betekent dat een uitblijvende beslissing door het college niet automatisch leidt tot een vergunning van rechtswege. De rol van het college evolueert van een puur uitvoerende instantie naar een gezag dat strikt gebonden is aan de regelgeving en beleidskaders, waarbij de ruimte voor eigen afweging beperkt is tot de randen van het wetboek.
De kern van de macht van het college ligt in het nemen van beslissingen over bouwactiviteiten, het toewijzen van vergunningen en het handhaven van de integriteit van het bestemmingsplan of omgevingsplan. Echter, deze macht is niet onbeperkt. Het college moet beslissen op basis van concrete feiten en duidelijke regels. Wanneer er geen geldige weigeringsgronden zijn, is het college verplicht tot het verlenen van de vergunning. Er is geen ruimte voor het college om zelf belangen af te wegen wanneer de wet geen gronden biedt om te weigeren. Deze beperking is essentieel voor de rechtszekerheid van aannemers, bouwers en eigenaren.
De Rol van Beleid en Rechtszekerheid bij Beslissingen
De beslissing van het college van B&W moet altijd gebaseerd zijn op heldere criteria en niet op vaag beleid. In de praktijk zien we dat het college soms probeert vergunningen te weigeren op basis van algemene beleidsdocumenten, zoals een 'Woonvisie' of 'Nieuwe kaders woningbouwinitiatieven'. De Raad van State heeft in een uitspraak van 14 februari 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:515) duidelijk gesteld dat het college niet volstaan mag met een algemene verwijzing naar beleid bij het weigeren van een omgevingsvergunning. Een dergelijke weigering is onhoudbaar als er geen specifieke, concrete gronden zijn die leiden tot een weigering.
Dit principe van rechtszekerheid is van cruciaal belang. Het voorkomt dat het college willekeurige beslissingen neemt op basis van vaag geformuleerde beleidsdoelstellingen. Als een bestemmingsplan of omgevingsplan een norm stelt, moet deze norm concreet zijn. Een geval dat dit illustreert is een zaak waarin het college een vergunning verleende voor het ombouwen van een kapel naar een kinderdagverblijf. Een omwonende voerde aan dat er onveilige verkeersituaties zouden ontstaan. Hoewel er voldoende parkeerplaatsen waren, vreest de omwonende gevaar bij het ophalen en brengen van kinderen.
Het bestemmingsplan verwees naar een Parkeernota die een "voorziening" eiste, maar deze term was niet geconcretiseerd. Wat voor voorziening dit moet zijn en aan welke voorwaarden die moet voldoen was niet duidelijk. Omdat de norm vaag is, moet deze volgens de rechtbank buiten toepassing blijven. Dit toont dat het college niet kan verwijzen naar beleid dat niet concreet is gedefinieerd. De beslissing van het college moet dus gebaseerd zijn op objectieve criteria die in de wet of het plan zijn vastgelegd, niet op subjectieve inschattingen of vaag beleid.
Het college van B&W heeft de bevoegdheid om te beslissen op een aanvraag om omgevingsvergunning voor een bouwactiviteit. Dit is geregeld in artikel 5.8 van de Omgevingswet (Ow). Voor de voorbereiding van die beslissing is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing (artikel 16.62 Ow). De beslistermijn bedraagt in beginsel acht weken. Anders dan onder de Wabo, leidt het niet tijdig beslissen op de aanvraag onder de Omgevingswet in geen enkel geval tot een omgevingsvergunning van rechtswege. De wetgever heeft de zogeheten 'lex silencio positivo' welbewust uit het omgevingsrecht geschrapt.
Bevoegd Gezag en Procedurale Aspecten
De bevoegdheid om te beslissen op een omgevingsvergunning wordt in de Omgevingswet hoofdzakelijk geregeld in hoofdstuk 5 van de wet en hoofdstuk 4 van het Omgevingsbesluit. Daarbij wordt uitgegaan van het principe "decentraal, tenzij". Dit betekent dat de gemeenten (het college van B&W) de primaire bevoegde zijn, tenzij er sprake is van specifieke uitzonderingen zoals wateractiviteiten of activiteiten met een grotere geografische impact. De wet maakt een duidelijk onderscheid tussen aanvragen voor wateractiviteiten en aanvragen voor andere activiteiten.
Voor het bepalen van het bevoegd gezag zijn er regels opgenomen om samenloop van bevoegdheid te voorkomen. In de praktijk betekent dit dat als een bouwactiviteit ook invloed heeft op water, het college van B&W vaak nog steeds de bevoegde is, tenzij er sprake is van specifieke wateractiviteiten die onder het rijksbeleid vallen. De Omgevingswet kent voor wateractiviteiten een apart stelsel voor het bepalen van het bevoegd gezag.
Voor de duidelijkheid, de bevoegdheid van het college geldt voor de activiteit bouwen. Dit omvat het met enige consistentie en/of frequentie bouwen van een bouwwerk, waaronder inbegrepen het plaatsen, het geheel of gedeeltelijk oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten van een bouwwerk. Het college van B&W is dus het centrale gezag voor de verlening van vergunningen voor deze activiteiten.
De procedurele aspecten rondom de omgevingsplanactiviteit zijn complex. Tenzij anders bepaald, is het college bevoegd om te beslissen op een aanvraag omgevingsvergunning. Op de voorbereiding van die beslissing is de reguliere voorbereidingsprocedure van toepassing. De beslistermijn is acht weken. Als het college niet binnen deze termijn beslist, is er geen automatische verlening van de vergunning. Dit is een belangrijke verandering ten opzichte van de oude Wabo, waar een 'verklaring van geen bedenkingen' leidde tot een vergunning. In de nieuwe wet is dit geschrapt om rechtszekerheid te garanderen en het college te verplichten om actief te beslissen.
Intrekking van Omgevingsvergunningen: Beleid en Gronden
Het college van B&W heeft niet alleen de macht om vergunningen te verlenen of te weigeren, maar ook om reeds verleende vergunningen in te trekken. Dit beleid is vastgesteld in het VTH Beleidsplan 2021-2025 en vervangt het vorige beleid. Het intrekken van een omgevingsvergunning kan plaatsvinden onder specifieke voorwaarden die gebaseerd zijn op de Omgevingswet (artikel 5.40, lid 2, onder b).
Het college is bevoegd een verleende omgevingsvergunning in te trekken als gedurende een jaar of een in de vergunning bepaalde langere termijn geen activiteiten zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning. Dit geldt ook als er sprake is van wijziging in wet- en regelgeving of beleid. Als er geen wijziging is, kan de bevoegdheid worden gebruikt als gedurende 12 maanden (een jaar) geen bouwactiviteiten zijn verricht. Als zich urgente en zwaarwegende planologische belangen voordoen, wordt van deze bevoegdheid actief gebruik gemaakt na 12 maanden.
Er is een strikt gedefinieerd kader voor wanneer een vergunning kan worden ingetrokken. De begrippen zijn nauwkeurig vastgelegd in het beleid. Een "aankomst bouw" wordt gedefinieerd als een constructieve handeling waarbij een constructie van enige omvang wordt gemaakt die ter plaatse duurzaam aanwezig is. Voorbeelden hiervan zijn het storten van fundering of heien. "Voorbereidende handelingen" omvatten het opvragen van een offerte, het plaatsen van een bouwbord, het uitzetten van de bouw en het verrichten van graafwerkzaamheden. Als er sprake is van een ontwerp-wijzigingsplan dat op grond van artikel 4.14 Ow ter inzage is gelegd en gepubliceerd, kunnen er urgente en zwaarwegende planologische belangen ontstaan die leiden tot intrekking.
Vergelijkende Analyse: Wabo versus Omgevingswet
De overgang van de Wabo naar de Omgevingswet brengt fundamentele veranderingen mee voor de rol en verantwoordelijkheden van het college van B&W. De oude wet (Wabo) kende de regel dat bij niet-tijdige beslissing een vergunning van rechtswege werd verstrekt (lex silencio positivo). De nieuwe Omgevingswet heeft deze regel verwijderd. Dit betekent dat het college actief moet beslissen; stilzwijgen leidt niet tot een vergunning.
Het volgende tabel vat de belangrijkste verschillen samen tussen de oude en nieuwe wetgeving wat betreft de rol van het college:
| Aspect | Wabo (Oude Wet) | Omgevingswet (Nieuwe Wet) |
|---|---|---|
| Bevoegd gezag | College van B&W | College van B&W (principieel decentraal) |
| Niet-tijdige beslissing | Leidde tot automatische verlening (lex silencio positivo) | Leidt NIET tot automatische verlening; geen 'lex silencio positivo' |
| Beslistermijn | 8 weken | 8 weken |
| Intrekking grond | Beperkte regels | Uitgebreide regels voor intrekking bij non-gebruik |
| Beleid als weigeringsgrond | Vaag beleid soms toegestaan | Alleen concrete gronden toegestaan |
| Wateractiviteiten | Gecombineerd met bouw | Apart stelsel voor wateractiviteiten |
| Rechtszekerheid | Gebrekkig door automatische verlening | Versterkt door verplichte actieve beslissing |
Deze wijzigingen betekenen dat het college van B&W onder de nieuwe wet meer verantwoordelijkheid draagt voor de kwaliteit van de beslissing. Het kan niet langer "afwachten" tot een vergunning automatisch wordt verstrekt. Het college moet actief controleren of er aan de voorwaarden is voldaan en of er geldige weigeringsgronden bestaan.
Definitie van Bouwactiviteiten en Voorbereidende Handelingen
Om een helder beeld te krijgen van de bevoegdheden van het college, is het essentieel om de definitie van een bouwactiviteit te begrijpen. Een bouwactiviteit omvat het met enige consistentie en/of frequentie bouwen van een bouwwerk, waaronder het plaatsen, oprichten, vernieuwen, veranderen of vergroten van een bouwwerk. Dit begrip is cruciaal voor de toepassing van de intrekkingregels.
Voorbereidende handelingen zijn handelingen ter voorbereiding van de uitvoering van een bouwplan. Voorbeelden hiervan zijn: - Het opvragen van een offerte. - Het plaatsen van een bouwbord. - Het uitzetten van de bouw. - Het verrichten van graafwerkzaamheden.
Deze voorbereidende handelingen tellen niet mee als "aanvang bouw". De wet maakt een duidelijk onderscheid tussen het daadwerkelijke bouwen en de voorbereiding. Een vergunning kan alleen worden ingetrokken als er gedurende een jaar geen "constructieve handeling" heeft plaatsgevonden waarbij een constructie van enige omvang wordt gemaakt die ter plaatse duurzaam aanwezig is, zoals het storten van fundering of heien. Als er alleen voorbereidende handelingen zijn uitgevoerd, maar geen daadwerkelijke constructie, kan dit leiden tot intrekking van de vergunning.
Het Beleid van de Gemeente Best
Het college van B&W van de gemeente Best heeft specifiek beleid vastgesteld over het intrekken van omgevingsvergunningen voor bouwactiviteiten. Dit beleid vervangt het eerdere beleid uit het VTH Beleidsplan 2021-2025. Het beleid is geldig van 7 februari 2025 tot heden. Het college van B&W besluit het 'Beleid intrekken omgevingsvergunningen' in te trekken en het nieuwe 'Beleid intrekken van omgevingsvergunningen voor bouwactiviteiten onder de Omgevingswet' vast te stellen.
Dit beleid definieert begrippen zoals "Urgente en zwaarwegende planologische belangen". Dit betreft een situatie waarbij voor het gebied waarbinnen het vergunde object is gesitueerd een wijziging van het Omgevingsplan in voorbereiding is en het vergunde object het toekomstig planologisch kader frustreert. Hierbij moet ten minste sprake zijn van een ontwerp-wijzigingsplan welke op grond van artikel 4.14 Ow ter inzage is gelegd en is gepubliceerd.
Het beleid geeft duidelijke richtlijnen voor wanneer het college een vergunning kan intrekken. Als er gedurende een jaar geen activiteiten zijn verricht met gebruikmaking van de vergunning, kan het college de vergunning intrekken. Dit geldt ook als er sprake is van wijziging in wet- en regelgeving of beleid. Als er geen wijziging is, kan de bevoegdheid worden gebruikt als gedurende 12 maanden geen bouwactiviteiten zijn verricht. Als zich urgente en zwaarwegende planologische belangen voordoen, wordt van de bevoegdheid tot het intrekken actief gebruik gemaakt.
De Rol van de Rechtbank bij Controle
De rechtbank speelt een cruciale rol bij het controleren van de beslissingen van het college van B&W. In de zaak over het ombouwen van een kapel naar een kinderdagverblijf, oordeelde de rechtbank Amsterdam dat het college geen ruimte had om zelf belangen af te wegen als er geen weigeringsgronden waren. De rechtbank bevestigde dat een vage norm, zoals die in de Parkeernota, buiten toepassing moet blijven als deze niet geconcretiseerd is.
Deze uitspraak benadrukt dat het college van B&W gebonden is aan de regels en dat het niet kan verwijzen naar vaag beleid. De rechtbank controleert of het college heeft gehandeld binnen de kaders van de wet en het beleid. Als het college een vergunning weigert op basis van een vage norm, zal de rechtbank deze weigering vernietigen. Dit zorgt voor een evenwicht tussen de macht van het college en de rechten van de burger.
Het college moet dus niet alleen beslissen, maar ook zorgen dat de beslissingen stevig onderbouwd zijn met concrete criteria. Als er geen weigeringsgronden zijn, moet het college de vergunning verlenen. Dit is een essentieel principe voor rechtszekerheid.
Conclusie
Het college van burgemeester en wethouders blijft het centrale bevoegde gezag voor het verlenen van omgevingsvergunningen, maar zijn rol is fundamenteel veranderd onder de Omgevingswet. De oude regel dat stilzwijgen leidt tot een vergunning is verwijderd, wat het college dwingt tot actieve en gestructureerde beslissingen. Het college kan niet langer verwijzen naar vaag beleid bij het weigeren van vergunningen; er moeten concrete gronden zijn.
Het beleid voor het intrekken van vergunningen is duidelijk gedefinieerd, waarbij de periode van inactiviteit van 12 maanden als grenswaarde geldt. Dit zorgt voor de effectieve beheersing van de ruimte en voorkomt dat vergunningen onbenut blijven liggen. De definitie van bouwactiviteiten en voorbereidende handelingen is nauwkeurig vastgelegd, wat duidelijk maakt wanneer een vergunning kan worden ingetrokken.
De rechtbank controleert de beslissingen van het college en zorgt ervoor dat er geen sprake is van willekeurige afweging. De rechtszekerheid wordt versterkt door de eis dat het college alleen kan weigeren als er concrete weigeringsgronden zijn. Dit leidt tot een transparanter en voorspelbaar proces voor alle betrokkenen.