De verlening van een omgevingsvergunning of een exploitatievergunning door een gemeente kan directe gevolgen hebben voor ondernemers die in hetzelfde marktsegment opereren. In het Nederlandse bestuursrecht speelt de vraag of een concurrent als 'belanghebbende' moet worden aangemerkt, een cruciale rol in de procedurele mogelijkheden om een besluit aan te vechten. Alleen degene die als belanghebbende wordt beschouwd, kan een bezwaarschrift indienen of in beroep gaan tegen een besluit. Voor een concurrent geldt hierbij een specifieke juridische toets: het concurrentiebelang moet rechtstreeks bij het besluit betrokken zijn. Dit betekent dat het besluit directe, tastbare gevolgen moet hebben voor de positie van de concurrent in de markt. De rechtspraak van de Raad van State heeft hierover duidelijke criteria gesteld die bepalen wanneer een concurrent de bevoegdheid heeft om een besluit aan te vechten.
De kern van de beoordeling ligt in het aantonen van een rechtstreeks betrokken belang. Een onderneming wordt als belanghebbende aangemerkt wanneer zij werkzaam is in hetzelfde marktsegment en in hetzelfde verzorgingsgebied als de onderneming waarvoor de vergunning is verleend. Dit principe geldt zowel voor omgevingsvergunningen als voor exploitatievergunningen. De rechtspraak benadrukt dat er sprake moet zijn van een concrete dreiging voor de bedrijfsvoering van de bestaande onderneming. Het gaat niet om algemene concurrentiedruk, maar om een directe impact op de bedrijfsactiviteiten. Een concurrent kan dus alleen met succes een besluit aanvechten als hij kan aantonen dat de nieuwe activiteit zijn klanten zal wegtrekken binnen een gedefinieerd gebied.
Een van de meest relevante jurisprudentie betreft de zaak van de Raad van State van 1 juni 2016 over de verlening van een exploitatievergunning voor een speelautomatenhal. In dit geval wilde de gemeenteraad een speelautomatenhal mogelijk maken door een verordening vast te stellen. Zowel Inter Amusement als Jack's Casino dienden een aanvraag in. De vergunning werd aan Jack's Casino verleend, terwijl de aanvraag van Inter Amusement werd afgewezen. Inter Amusement maakte bezwaar tegen de verlening van de vergunning aan de concurrent. De burgemeester verklaarde dit bezwaar niet-ontvankelijk, met de redenatie dat een concurrent geen rechtstreeks belang heeft bij het besluit en dus geen belanghebbende is.
Deze beslissing van de burgemeester werd echter door de Raad van State omverwendingen vernietigd. De Raad oordeelde dat Inter Amusement wel degelijk als belanghebbende moest worden aangemerkt op grond van artikel 1:2 lid 1 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb). De vaste regel luidt dat iemand belanghebbende is indien het concurrentiebelang rechtstreeks bij het besluit betrokken is. De Raad van State bepaalde dat er sprake is van een concurrentiebelang indien de onderneming in hetzelfde marktsegment en hetzelfde verzorgingsgebied opereert als de vergunninghouder. Omdat zowel Inter Amusement als Jack's Casino speelautomatenhallen exploiteren en Inter Amusement diverse vestigingen in dezelfde provincie en directe omgeving had, was er sprake van een rechtstreeks betrokken belang. De conclusie was dat Jack's Casino de klanten van Inter Amusement kon wegtrekken, wat voldoet aan de criteria voor belanghebbendheid.
Het begrip 'verzorgingsgebied' is hierbij doorslaggevend. Dit verwijst naar het gebied waar een onderneming zijn diensten levert of waar hij klanten trekt. De afstand tussen de bestaande en de nieuwe vestiging speelt een rol bij de beoordeling of er sprake is van een direct bedreigd concurrentiebelang. In de jurisprudentie van de Raad van State (ECLI:NL:RVS:2014:2228) wordt bevestigd dat er sprake is van een concurrent als activiteiten worden uitgevoerd in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied. De afstand tussen de locaties is een factor die meegewogen wordt, hoewel er geen harde afstandseisen zijn, maar een beoordeling van de feitelijke impact.
Naast de feitelijke impact speelt ook de status van de aanvraag een rol. Uit de uitspraak van de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State volgt dat ook potentiële concurrenten belanghebbende kunnen zijn, zelfs als de aanvraag nog niet volledig is ingediend, mits er sprake is van een concreet plan waarvan de uitvoering is gestart. In een geval over een wereldrestaurant bleek dat een onvolledige aanvraag geen beletsel was voor het aanmerken als belanghebbende, zolang er een concreet plan bestond en de uitvoering was begonnen. Dit toont aan dat de drempel voor belanghebbendheid niet uitsluitend afhankelijk is van de volledige status van de aanvraag, maar van de concrete planvorming en de daadwerkelijke uitvoering van het project.
Het hanteren van de juiste argumenten is essentieel voor het succes van een concurrentiestrijd via het bestuursrecht. Zonder het juiste juridische kader blijft de slagingskans klein. Het gaat niet enkel om het aantonen van een concurrentiebelang, maar ook om het hanteren van specifieke bepalingen uit de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo). In de praktijk struikelen veel zaken op de drempel van het aantonen van een rechtstreeks belang, maar de Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State heeft verduidelijkt hoe dit begrip dient te worden uitgelegd.
Een belangrijke ontwikkeling betreft de interpretatie van het 'belang van een goede ruimtelijke ordening' uit artikel 2.12 van de Wabo. De Raad van State heeft bepaald dat dit begrip moet worden uitgelegd als het 'behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed ondernemersklimaat'. Dit betekent dat bij besluiten over omgevingsvergunningen en bestemmingsplannen het ondernemersklimaat een rol speelt. Dit begrip biedt concurrenten de mogelijkheid om beroep te doen op deze bepalingen wanneer hun concurrentiepositie in het geding komt. Het gaat hier om het beschermen van de economische condities in een bepaalde regio.
In de zaak van de Raad van State van 20 januari 2017 betrof de zaak de omgevingsvergunning voor Hornbach in Best. Een omgevingsvergunning werd verleend voor het bouwen van een bouwmarkt en tuincentrum, waarbij ook een overkapping van 312 m² ten behoeve van laden en lossen werd vergund. Deze overkapping was in strijd met het bestemmingsplan. De vergunning werd verleend met toepassing van artikel 2.12 lid 1, onder a, onder 2, van de Wabo, in samenhang met artikel 4, onder 1, van bijlage II van het Besluit omgevingsrecht (Bor). Tegen dit besluit maakten VNB Hasco en Praxis Vastgoed en Praxis Doe-het-Zelf Center B.V. bezwaar en dienden een beroep in.
Praxis betoogde dat de rechtbank niet had onderkend dat de omgevingsvergunning niet kon worden verleend met toepassing van artikel 2.12 lid 1, onder a, onder 2, Wabo. Dit artikel stelt dat een besluit kan worden vernietigd als het ingrijpt in het goede ruimtelijke ordeningsbelang. De concurrenten betoogden dat de toepassing van deze bepaling onjuist was. De rechtbank oordeelde echter dat de richtafstanden ten opzichte van een sportveld niet in acht waren genomen, maar dit was geen grond voor vernietiging omdat deze richtafstanden niet tot bescherming van de belangen van de concurrent zijn bedoeld. Dit onderstreept dat niet elke schending van een regel in het bestemmingsplan leidt tot een succesvol beroep voor een concurrent; er moet een direct belang zijn.
Een ander belangrijk aspect is de kwestie van het 'relativiteitsvereiste' bij concurrenten. Artikel 2.12 van de Wabo speelt hierin een centrale rol. De vraag is of een concurrent een beroep kan doen op het niet-in-acht-nemen van bepaalde regels, zoals geluidsnormen of richtafstanden. De Raad van State heeft geoordeeld dat een beroep op geluidsnormen voor de eigen woning mogelijk is als de geluidsbelasting verandert door de komst van woningen. Echter, een concurrent van een supermarkt kan niet succesvol betogen dat richtafstanden tot een sportveld niet zijn in acht genomen, omdat deze regels niet tot bescherming van de concurrent zijn bedoeld. Dit toont dat de relevantie van een regel voor de concurrentiepositie doorslaggevend is.
De tabel hieronder vat de criteria voor belanghebbendheid van een concurrent samen op basis van de jurisprudentie:
| Criteria voor Belanghebbendheid van Concurrenten | Omschrijving en Juridische Basis |
|---|---|
| Zelfde Marktsegment | De onderneming moet werkzaam zijn in hetzelfde marktsegment als de vergunninghouder (bijv. beide zijn speelautomatenhallen of bouwmarkten). |
| Zelfde Verzorgingsgebied | De activiteiten moeten plaatsvinden in hetzelfde gebied waar klanten worden bereikt. Afstand speelt een rol bij de beoordeling van de impact. |
| Rechtstreeks Betrokken Belang | Het besluit moet directe gevolgen hebben voor de concurrentiepositie (klanten wegtrekken). |
| Concreet Plan | Ook bij onvolledige aanvragen kan belanghebbendheid bestaan als er sprake is van een concreet plan waarvan uitvoering is gestart. |
| Ruimtelijke Ordening | Artikel 2.12 Wabo beschermt het 'goede ondernemersklimaat', wat een grond kan zijn voor beroep. |
De vraag of een concurrent als belanghebbende moet worden aangemerkt, is niet beperkt tot bestaande ondernemingen. Ook een potentiële concurrent kan belanghebbende zijn, mits er sprake is van een concreet plan en de uitvoering is begonnen. In de praktijk kan dit leiden tot situaties waarin een pas opgerichte rechtspersoon, die na het aangevallen besluit is opgericht, toch als belanghebbende wordt aangemerkt vanwege het maatschappelijke karakter van de zaak. Een voorbeeld hiervan is te vinden in ECLI:NL:RVS:2014:4117. Hierbij wordt gesteld dat ook een pas opgerichte vennootschap als belanghebbende kan worden beschouwd als er sprake is van een maatschappelijk belang dat rechtstreeks is betrokken bij het besluit.
In de context van onteigening speelt de aanwezigheid van derde belanghebbenden een cruciale rol. Gemeenten zijn verplicht om invulling te geven aan hun inspanningsverplichting om bij onteigening derde belanghebbende op te sporen. Dit is nodig zodat derde belanghebbende hun zienswijze kunnen indienen over de voorgenomen onteigening. Dit principe is van toepassing op procedures waarbij een beslissing wordt genomen die de rechten van anderen beïnvloedt. De wetgeving vereist dat de gemeente actief naar deze belangen zoekt en deze belangen betrekt in de besluitvorming.
De complexiteit van de zaak van Hornbach in Best illustreert de nuances in de toepassing van de Wabo. De rechtbank oordeelde dat de overkapping van 312 m² in strijd was met het bestemmingsplan, maar dat de vergunning kon worden verleend op grond van de kruimelafwijking (artikel 4, onder 1, bijlage II Bor). Het college betoogde dat de entree, garderobe, vluchtroutes en toiletvoorzieningen geen onderdeel uitmaakten van het restaurant dat als zodanig werd gebruikt in strijd met het bestemmingsplan. De Afdeling Bestuursrechtspraak van de Raad van State oordeelde echter dat het college onbevoegd was om de vergunning te verlenen omdat de oppervlakte van het bouwwerk 1.981 m² bedroeg, terwijl de kruimelafwijking alleen van toepassing is bij een oppervlakte van niet meer dan 1.500 m². Dit toont dat de oppervlakte van het bouwwerk een harde limiet vormt voor de toepassing van de afwijking.
In de praktijk is het voeren van een concurrentiestrijd via het bestuursrecht een nuttig onderdeel van het arsenaal van een ondernemer. Het kan essentieel zijn om te voorkomen dat een concurrent de markt betreedt zonder dat de regels eerlijk worden toegepast. Zonder gelijke toepassing van regels is eerlijke concurrentie niet mogelijk. Echter, de slagingskans is klein als er geen juiste argumenten op het juiste moment worden ingezet. Het is belangrijk om rekening te houden met de drempels die er zijn en goed in te schatten hoe daar overheen te stappen.
Een ander aspect is de verhouding tussen concurrentiebelang en de toepassing van artikel 2.12 Wabo. De Raad van State heeft bepaald dat het begrip 'belang van een goede ruimtelijke ordening' moet worden uitgelegd als het 'behouden en herstellen van een uit ruimtelijk oogpunt goed ondernemersklimaat'. Dit begrip biedt een grond voor beroep wanneer een concurrent zijn positie ziet bedreigd door een nieuw besluit. Het gaat hierbij niet om de directe economische impact alleen, maar ook om de ruimtelijke ordening die het ondernemersklimaat beïnvloedt.
De tabel hieronder vat de juridische basis voor beroep door concurrenten samen:
| Juridische Basis | Toepassing en Omschrijving |
|---|---|
| Artikel 1:2 Awb | Definieert wie als belanghebbende wordt beschouwd; vereist rechtstreeks betrokken belang. |
| Artikel 2.12 Wabo | Regelt de 'goede ruimtelijke ordening' en het ondernemersklimaat; biedt grond voor beroep. |
| Artikel 4 bijlage II Bor | Kruimelafwijking voor bouwwerken; toepasbaar bij oppervlakte ≤ 1.500 m². |
| Artikel 2.12 lid 1, onder a, onder 2 Wabo | Bepaling voor overige bouwwerken; gebruikt bij afwijkingen van het bestemmingsplan. |
In de praktijk kunnen er situaties ontstaan waarin een concurrent niet succesvol is met een beroep, omdat de redenatie van het college niet opgaat of omdat de regels niet tot bescherming van de concurrent zijn bedoeld. Bijvoorbeeld, een concurrent van een supermarkt kan terecht constateren dat richtafstanden ten opzichte van een sportveld niet in acht zijn genomen, maar de rechter zal het besluit niet op die grond vernietigen. Dit komt omdat deze richtafstanden niet tot bescherming van de concurrent zijn bedoeld, maar tot bescherming van andere belangen zoals veiligheid of milieu.
De vraag of een concurrent als belanghebbende moet worden aangemerkt, hangt dus af van de concrete feiten en de toepassing van de wet. Het is niet voldoende dat er sprake is van concurrentie; er moet sprake zijn van een rechtstreeks betrokken belang. Dit vereist dat de concurrent kan aantonen dat het besluit directe gevolgen heeft voor zijn bedrijfsvoering. De jurisprudentie van de Raad van State biedt hierin heldere richtlijnen.
Een belangrijke nuance is dat de status van de aanvraag geen absoluut beletsel vormt. Zelfs als een aanvraag niet volledig is ingediend, kan er sprake zijn van een concreet plan waarvan uitvoering is gestart, waardoor er sprake is van een rechtstreeks betrokken concurrentiebelang. Dit betekent dat een onderneming die al in voorbereiding is op de markt, ook als belanghebbende kan worden aangemerkt.
In de zaak van de speelautomatenhal oordeelde de Raad van State dat Inter Amusement wel belanghebbende was, omdat zowel zij als Jack's Casino in hetzelfde marktsegment en verzorgingsgebied opereerden. De conclusie was dat de nieuwe vestiging klanten kon wegtrekken, wat voldoet aan de criteria. Dit toont dat de feitelijke impact op de bedrijfsvoering de doorslaggevende factor is.
De conclusie van deze analyse is dat het voeren van een concurrentiestrijd in het bestuursrecht mogelijk en nuttig is. Het kan essentieel zijn voor het behouden van een eerlijke concurrentiepositie. Echter, het vereist het hanteren van de juiste argumenten op het juiste moment. Zonder dit blijft de slagingskans klein. Wanneer er rekening wordt gehouden met de drempels en er goed wordt ingeschat hoe daar overheen te stappen, is het voeren van een concurrentiestrijd een heel nuttig onderdeel van het arsenaal aan mogelijkheden dat een ondernemer heeft om succesvol te zijn of te blijven.