De rechtspraak van de Raad van State heeft recentelijk fundamentele inzichten geleverd over de relatie tussen bestemmingsplannen en de uitbreiding van horecavestigingen met drive-through faciliteiten. Centraal staat de vraag of een drive-through dient te worden aangemerkt als een zelfstandige horecavestiging of als een integraal onderdeel van een bestaande vestiging. Deze vraagstelling is van cruciaal belang voor horeca-ondernemers, gemeenteambtenaren en juristen die te maken krijgen met omgevingsvergunningen en bestemmingsplannen.
Op 20 augustus 2025 deed de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een beslissing in de zaak van FEBO in Amsterdam. De zaak ging over de weigering van het college van burgemeester en wethouders om een omgevingsvergunning te verlenen voor een drive-through uitbreiding. Het college stelde dat de drive-through in strijd was met het bestemmingsplan omdat het plan slechts zelfstandige horecavestigingen toestond en geen bijbehorende of ondergeschikte voorzieningen. De Raad van State oordeelde echter anders. De kern van het oordeel ligt in de interpretatie van de planregels en de definitie van wat een horecavestiging inhoudt in de context van een bestemmingsplan.
Deze jurisprudentie biedt een helder kader voor het begrijpen van hoe verkoopkanalen zoals drive-throughs, automatiek en loketverkoop moeten worden geïnterpreteerd binnen het kader van bestemmingsplannen. Het gaat niet slechts om de fysieke locatie, maar om de functionele aard van de activiteiten. Een drive-through die gebruikmaakt van dezelfde keuken als het bestaande restaurant, vormt volgens de Raad geen nieuwe, zelfstandige vestiging, maar een verlenging van de bestaande exploitatie.
Juridisch Kader en de Rol van Bestemmingsplannen
Het juridisch kader voor het beoordelen van een drive-through aanvraag wordt bepaald door de geldende wetgeving en de specifieke regels van het bestemmingsplan. In het geval van FEBO viel de aanvraag nog onder het oude recht (Wabo), omdat deze vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet was ingediend. Het relevante bestemmingsplan, "Sloterdijk III", kende voor het perceel de bestemming "Bedrijf - 3" met de functieaanduiding "horeca".
Binnen deze bestemming was een zelfstandige horecavestiging in de categorie "horeca I" toegestaan. De planregels definieerden deze categorie ruim: dit omvatte onder andere automatiek, snackbar, loketverkoop, fastfoodrestaurant en naar de aard daarmee te vergelijken bedrijven. Deze definitie is van fundamenteel belang voor de uitleg van het plan.
De rechtbank volgde oorspronkelijk het standpunt van het college. Volgens de gemeente was de geplande drive-through in strijd met het bestemmingsplan. Hoewel fastfoodverkoop ter plaatse is toegestaan, vond het college dat een drive-through slechts als een ondergeschikte voorziening bij de bestaande horecavestiging kan worden gezien. Omdat het bestemmingsplan voor deze locatie alleen een zelfstandige horecavestiging toestond en géén ondergeschikte voorzieningen, was er sprake van strijd. De rechtbank oordeelde dat de drive-through geen eigen keuken of productiecapaciteit krijgt, maar volledig afhankelijk is van de bestaande horecagelegenheid.
Deze benadering van de rechtbank benadrukt het verschil tussen een zelfstandige vestiging en een bijbehorende voorziening. Een drive-through wordt vaak gezien als een faciliteit die dienstbaar is aan het hoofdgebouw. Echter, de Raad van State heeft deze visie herzien. De Raad gaf FEBO gelijk, aangezien de planregels expliciet vermelden dat een horecavestiging meerdere verkoopkanalen mag combineren.
Uitleg van Planregels en Definitie van Horeca
Voor de uitleg van planregels heeft de Afdeling bestuursrechtspraak van de Raad van State een rangorde bepaald. Of en zo ja welke soort horeca is toegestaan, wordt bepaald door de plankaart (planverbeelding) en de letterlijke tekst van de planregels. Als de definitie van een begrip bij de planregels ontbreekt, dan moet er aansluiting worden gezocht bij de betekenis die daaraan in het normale taalgebruik wordt gegeven. Dan is met name de definitie van het betreffende begrip in het Van Dale woordenboek bepalend.
In het geval van FEBO gaf de Raad van State aan dat de planregels voorzien in de mogelijkheid dat een horecavestiging meerdere verkoopkanalen combineert, zoals automatiek, balieverkoop en loketverkoop. Een drive-through is daarmee niet wezenlijk anders dan deze andere verkoopkanalen. De Raad benadrukte dat de planregels dergelijke bouwwerken toestaan, zolang deze dienstbaar zijn aan de bestemming.
Dit oordeel verandert de perceptie van wat een "zelfstandige horecavestiging" inhoudt. Het gaat niet om het aantal verkoopkanalen, maar om de aard van de activiteit. Een drive-through is slechts een uitbreiding van de verkoopmogelijkheden van een reeds toegestane horeca-activiteit. Het feit dat de drive-through gebruikmaakt van dezelfde keuken als het restaurant, maakt dat het geen aparte vestiging is, maar een integraal onderdeel van de bestaande vestiging.
Verkoopkanalen en de Functie van Drive-Through
De discussie draait om de vraag hoe verschillende verkoopkanalen binnen een bestemmingsplan moeten worden geïnterpreteerd. Een fastfoodrestaurant heeft doorgaans meerdere manieren om producten aan te bieden: automatiek, balieverkoop en loketverkoop. Een drive-through is functioneel gezien niets anders dan loketverkoop, maar dan gericht op automobilisten die in hun auto blijven zitten.
Het college van burgemeester en wethouders stelde dat een drive-through een bijbehorende voorziening is, wat volgens hen niet is toegestaan. FEBO betoogde echter dat de drive-through een uitbreiding is van de bestaande toegestane horecavestiging. Het bestemmingsplan noemt expliciet fastfood en loketverkoop. Een drive-through is een vorm van loketverkoop, dus het valt binnen de reeds toegestane categorie.
De Raad van State volgde de redenering van het restaurant. Dat de drive-through gebruikmaakt van dezelfde keuken als het restaurant, maakt volgens de Raad niet dat het geen onderdeel van de zelfstandige horecavestiging kan zijn. De planregels staan juist meerdere verkoopkanalen toe binnen een zelfstandige vestiging.
Dit betekent dat een drive-through, mits deze functioneel verbonden is met de bestaande keuken en vestiging, niet als een nieuwe, aparte vestiging wordt aangemerkt. De aanwezigheid van extra bouwwerken, zoals een bestelzuil, menubord en hoogtebegrenzer, is toegestaan zolang deze dienstbaar zijn aan de bestemming.
Bouwwerken en Constructieve Aspecten
Een drive-through vereist niet alleen een wijziging in het bedrijfsproces, maar ook fysieke bouwwerken. In de FEBO-zaak werden een bestelzuil, een menubord en een hoogtebegrenzer gepland. Het college van burgemeester en wethouders stelde dat deze bouwwerken een nieuw gebruik creëren dat niet in het bestemmingsplan staat. De Raad van State weerspreidt dit argument.
Volgens de Raad zijn dergelijke bouwwerken toegestaan zolang ze dienstbaar zijn aan de bestemming. Een drive-through is immers geen onafhankelijk gebouw, maar een uitbreiding van de bestaande vestiging. De bouwwerken zijn functioneel noodzakelijk voor het functioneren van de drive-through als verkoopkanaal. De aanwezigheid van deze bouwwerken verandert niets aan de aard van de activiteit: het blijft horeca, en dat is reeds toegestaan.
Het is essentieel om te begrijpen dat het bestemmingsplan niet uitsluitend op een specifiek gebouw gericht is, maar op de functie van het perceel. Zolang de functie (horeca) behouden blijft en de bouwwerken dienstdoen voor die functie, zijn ze in overeenstemming met het plan.
Vergelijking van Horecatypen en Verkoopkanalen
Om de nuances van deze jurisprudentie te begrijpen, is het nuttig om de verschillende typen horeca en hun verkoopkanalen te vergelijken. Het bestemmingsplan "Sloterdijk III" noemt expliciet een breed scala aan horecavormen binnen de categorie "horeca I". De volgende tabel vat de toegestane vormen en verkoopkanalen samen:
| Soort Horeca | Toegestane Verkoopkanalen | Opmerkingen |
|---|---|---|
| Automatiek | Automatiek (geen menselijke verkoop) | Toegestaan als zelfstandige vestiging |
| Snackbar | Balieverkoop | Toegestaan als zelfstandige vestiging |
| Fastfoodrestaurant | Loketverkoop, Drive-through | Toegestaan als onderdeel van zelfstandige vestiging |
| Drive-through | Loketverkoop (gericht op auto's) | Niet als aparte vestiging, maar als uitbreiding |
Deze tabel illustreert dat de definitie van "zelfstandige horecavestiging" ruim is opgevat. Het gaat niet om het aantal fysieke punten van verkoop, maar om de functionele eenheid van de activiteit. Een drive-through is geen nieuwe vestiging, maar een nieuw verkoopkanaal binnen een reeds toegestane vestiging.
Handhaving en het Gelijkheidsbeginsel
Naast de interpretatie van bestemmingsplannen speelt ook de handhaving een rol. In een verwante zaak ging het om een afhaalcentrum dat maaltijden bereidde en bezorgde. De rechter oordeelde dat de activiteiten (afhalen en bezorgen van maaltijden) als horeca moesten worden aangemerkt. Dat er ter plaatse niet wordt gegeten, maakt in dit geval niet uit. Het gaat om de definitie van horeca in het specifieke bestemmingsplan.
In deze zaak werd ook het gelijkheidsbeginsel aangevoerd door de eisers. Zij wijzen op een ander bedrijf dat op bestelling sushi en friet mag bereiden en verstrekken, terwijl de grond ook bestemd is als detailhandel. De rechter vaststelde dat de zaken rechtens vergelijkbaar zijn. Als twee situaties vergelijkbaar zijn, moet de handhaving gelijk zijn. Dit onderstreept het belang van consistentie in de toepassing van het bestemmingsplan.
Deze jurisprudentie toont aan dat de definitie van horeca in het bestemmingsplan bepalend is voor de handhaving. Als een activiteit voldoet aan de definitie van horeca, is er sprake van strijdig gebruik als dit niet is toegestaan op de locatie. De handhaving moet consistent zijn en gebaseerd op de feitelijke aard van de activiteiten.
Procedurele Aspects van de Omgevingsvergunning
De procedure voor het aanvragen van een omgevingsvergunning voor een drive-through is complex. De procedure begon met een aanvraag van FEBO voor een uitbreiding. Het college weigerde de vergunning, waarna bezwaar, beroep en uiteindelijk hoger beroep volgden. De procedure toont de verschillende fasen van de administratieve en juridische stappen die nodig zijn om een beslissing te krijgen.
Het is belangrijk om te weten dat de Raad van State de uitleg van planregels baseert op een specifieke rangorde: 1. De plankaart (planverbeelding) bepaalt de bestemming. 2. De letterlijke tekst van de planregels geeft de specifieke regels voor die bestemming. 3. Bij ontbrekende definities wordt gekeken naar de betekenis in het normale taalgebruik, eventueel ondersteund door het Van Dale woordenboek.
Deze rangorde zorgt voor consistentie in de uitleg van bestemmingsplannen en voorkomt willekeurige interpretaties.
Conclusie
De jurisprudentie van de Raad van State in 2025 heeft duidelijkheid gebracht over de status van een drive-through binnen bestemmingsplannen voor horeca. Het oordeel dat een drive-through een integraal onderdeel is van een bestaande horecavestiging en geen aparte vestiging, biedt een duidelijke richtlijn voor horeca-ondernemers en gemeenteambtenaren.
De kern van de beslissing ligt in de ruimtelijke en functionele verbondenheid. Een drive-through die gebruikmaakt van dezelfde keuken als het restaurant, vormt geen nieuwe activiteit, maar een uitbreiding van de bestaande. De planregels staan meerdere verkoopkanalen toe binnen een zelfstandige vestiging. Dit betekent dat de aanwezigheid van extra bouwwerken zoals bestelzuilen en menuborden niet leidt tot strijd met het bestemmingsplan, zolang deze dienstbaar zijn aan de bestemming.
Deze inzichten zijn van cruciaal belang voor het bepalen van de mogelijkheden tot uitbreiding van horecavestigingen. Het biedt ondernemers de zekerheid dat een drive-through, als onderdeel van een reeds toegestane vestiging, in overeenstemming is met het plan. Voor gemeenten betekent dit dat de weigering van vergunningen op basis van de definitie van "zelfstandige vestiging" niet standhoudt zolang de activiteiten onder de bestaande categorie vallen.