Toetsingscriteria Omgevingsvergunning: Bouw, Milieu en Participatie onder de Omgevingswet

De transitie van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) naar de Omgevingswet brengt fundamentele wijzigingen met zich mee in de manier waarop vergunningen voor bouwen en milieubeheer worden aangevraagd en getoetst. Voor initiatiefnemers, adviseurs en bestuursfunctionarissen is het essentieel om het nieuwe juridische kader te doorgronden, omdat de toetsingscriteria voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning zijn geëvolueerd van een star systeem naar een meer geïntegreerde benadering. De kern van dit nieuwe systeem ligt in de splitsing tussen technische bouwactiviteiten en omgevingsplanactiviteiten, waarbij specifieke eisen gelden voor het Bouwbesluit 2012, milieuneutrale wijzigingen en participatieprocedures.

Een centrale verandering onder de Omgevingswet is dat er twee toestemmingen nodig zijn om een gebouw te mogen (ver)bouwen. Dit impliceert dat zowel een technische bouwactiviteit als een omgevingsplanactiviteit afzonderlijk moeten worden beoordeeld. De technische bouwactiviteit toetst de naleving van het Bouwbesluit 2012, terwijl de omgevingsplanactiviteit beoordeelt of het project in overeenstemming is met het omgevingsplan dat van rechtswege geldt. Dit plan omvat bestemmingsplannen, exploitatieplannen, beheersverordeningen en de zogenaamde "bruidsschat" van vervallen rijksregels. De toetsing van deze twee aspecten vereist een duidelijk onderscheid in de procedures en de daarop van toepassing zijnde criteria. Voor milieuneutrale wijzigingen gelden daarentegen beperktere eisen, waarbij de uitgebreide procedure wordt vervangen door een reguliere procedure. De Raad van State heeft hierover duidelijke uitspraken gedaan, waarin wordt benadrukt dat bij een milieuneutrale wijziging niet hoeft te worden getoetst of er sprake is van de beste beschikbare technieken, en dat gevolgen van grondwater en afvalwater onder de Waterwet vallen en niet onder de omgevingsvergunning voor een milieuneutrale wijziging.

Het begrip "milieuneutrale wijziging" is van groot belang voor de efficiëntie van de vergunningsprocedure. Een wijziging kan als milieuneutraal worden aangemerkt als deze niet leidt tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan reeds toegestaan in de bestaande vergunning, wanneer er geen verplichting bestaat tot het maken van een milieueffectrapport, en wanneer de wijziging niet resulteert in een andere inrichting dan waarvoor reeds vergunning is verleend. Als deze drie voorwaarden vervuld zijn, gelden uitsluitend deze drie criteria als toetsingskader. Dit betekent dat criteria zoals het toepassen van de beste beschikbare technieken of het beoordelen van lozingen van afvalwater geen rol spelen. Deze beperking in het toetsingskader leidt tot een snellere en eenvoudigere procedure, wat een aanzienlijke verlichting betekent voor de initiatiefnemer.

Naast de technische en milieukriteria is het aspect van participatie een cruciaal onderdeel van de aanvraagprocedure. Onder de Omgevingswet geldt dat participatie een aanvraagvereiste is, wat betekent dat deze moet hebben plaatsgevonden voordat de aanvraag wordt ingediend. De wetgever heeft de vorm van participatie opzettelijk vormvrij gelaten. Dit geeft de initiatiefnemer de vrijheid om zelf te bepalen op welke wijze men belanghebbenden en omwonenden bij het project betrekt. De gemeente moet op grond van de ingediende gegevens kunnen beoordelen of er voldoende inzicht is verkregen in de mening en houding van de omgeving. Het is echter van groot belang om te benadrukken dat onvoldoende participatie geen grond is om de vergunning te weigeren. Participatie is geen onderdeel van de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit. De gemeente kan wel eisen dat de aanvrager de gelegenheid krijgt om een gebrek in de participatie te herstellen, voordat er een negatief besluit wordt genomen.

De toetsing van het uiterlijk van bouwwerken, ook wel welstand genoemd, ondergaat eveneens een transformatie. Onder de Omgevingswet kan de beoordeling van het uiterlijk enkel zien op de vormgeving, de maatvoering en het gebruik van materialen en kleuren. De plaatsing van het bouwwerk valt niet langer onder deze specifieke toetsing. Vanwege het vervallen van de welstandscommissie per 1 januari 2024, wordt de adviseerrond voor welstand overgenomen door een gemeentelijke commissie die ook verantwoordelijk is voor advisering over monumenten. Deze commissie moet dus de functies vervullen die eerder door de welstandscommissie werden uitgevoerd. Bij de vaststelling van nieuwe welstandsregels in het definitieve deel van het omgevingsplan is het cruciaal om de beperking in de beoordelingscriteria in acht te nemen.

De rechtbank heeft herhaaldelijk benadrukt dat de toetsing aan het Bouwbesluit 2012 een aannemelijkheidstoets is. Dit betekent dat het bevoegd gezag bepaalde mate van beoordelingsvrijheid heeft. Er hoeft dus niet volledig te worden aangetoond dat aan het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan, maar dat er een redelijke mate van aannemelijkheid bestaat. Strengere eisen dan die in het Bouwbesluit 2012 zijn opgenomen, zijn niet afdwingbaar zolang het Bouwbesluit 2012 een uitputtende regeling voorziet. Het relativiteitsvereiste kan in de weg staan aan beroepen op brandveiligheidseisen, wat betekent dat een vergunning niet kan worden weigeren op basis van aspecten die niet direct in het Bouwbesluit staan.

De Dubbele Vergunningsplicht: Technische Bouwactiviteit en Omgevingsplanactiviteit

Het nieuwe kader van de Omgevingswet introduceert een fundamentele verandering in de structuur van vergunningen voor het bouwen. In tegenstelling tot het vorige systeem onder de Wabo, waarbij de bouwvergunning en de omgevingsvergunning vaak in één procedure werden afgehandeld, vereist de Omgevingswet dat er twee afzonderlijke toestemmingen worden verkregen. De eerste is een vergunning voor een technische bouwactiviteit, de tweede voor een omgevingsplanactiviteit. Deze splitsing is essentieel om de verschillende aspecten van een bouwproject afzonderlijk te kunnen beoordelen.

De technische bouwactiviteit richt zich op de technische conformiteit met het Bouwbesluit 2012. Voor de meeste bouwwerken geldt een vergunningplicht, tenzij het gaat om meldingsplichtige werken die als gevolgklasse 1 kunnen worden aangemerkt. Dit betekent dat voor grote of complexe projecten een omgevingsvergunning voor de technische activiteit noodzakelijk is. De toetsing hiervan is een aannemelijkheidstoets, wat een belangrijke nuance is ten opzichte van eerdere systemen. Dit betekent dat het bevoegd gezag beoordelingsvrijheid heeft en dat er geen bewijslast is om 100% conformiteit aan te tonen. De Raad van State heeft herhaaldelijk geoordeeld dat de toetsing aan het Bouwbesluit 2012 een aannemelijkheidstoets is, waarbij het bevoegd gezag een zekere mate van beoordelingsvrijheid heeft.

De omgevingsplanactiviteit daarentegen beoordeelt of de aanvraag in overeenstemming is met het omgevingsplan. Dit plan bestaat uit het bestemmingsplan, exploitatieplannen, beheersverordeningen en de bruidsschat. De bruidsschat omvat de vervallen rijksregels over activiteiten, zoals de verbodsbepaling voor bouwen en de toetsingscriteria voor een aanvraag. Dit systeem zorgt ervoor dat de ruimtelijke en plattelandsaspecten van het project apart worden getoetst, los van de technische constructie-eisen. De twee vergunningen moeten echter wel in samenhang worden beoordeeld, omdat ze beide noodzakelijk zijn om het project te mogen uitvoeren.

De tabel hieronder verduidelijkt de verschillen tussen de twee soorten activiteiten en hun respectievelijke toetsingscriteria.

Aspect	Technische bouwactiviteit	Omgevingsplanactiviteit
Doel	Toetsing aan Bouwbesluit 2012	Toetsing aan omgevingsplan en bruidsschat
Procedure	Vergunning of melding (gevolgklasse 1)	Vergunning voor planafwijkingen
Toetsingskader	Aannemelijkheidstoets (Bouwbesluit 2012)	Overeenstemming met omgevingsplan
Belangrijkste bron	Bouwbesluit 2012	Omgevingsplan en bruidsschat

Het is cruciaal voor initiatiefnemers om te begrijpen dat deze dubbele plicht betekent dat twee afzonderlijke procedures moeten worden gelanceerd. Voor een project dat zowel bouwwerkzaamheden als een planmatige wijziging inhoudt, moeten beide aanvragen worden ingediend. De gemeente moet bij het beoordelen van de omgevingsplanactiviteit kijken of het project past binnen de geldende plannen en regels, terwijl de technische activiteit wordt beoordeeld op basis van de technische veiligheidsnormen.

Milieuneutrale Wijzigingen: Een Beperkt Toetsingskader

Een belangrijk aspect van de nieuwe wetgeving is het concept van de milieuneutrale wijziging. Dit is een specifieke categorie van wijzigingen waarvoor een beperkt toetsingskader geldt, wat leidt tot een vereenvoudigde procedure. Een wijziging kan als milieuneutraal worden aangemerkt als deze drie voorwaarden vervuld zijn:

De wijziging leidt niet tot andere of grotere nadelige gevolgen voor het milieu dan reeds toegestaan is in de bestaande vergunning.
Er bestaat geen verplichting tot het maken van een milieueffectrapport.
De wijziging leidt niet tot een andere inrichting dan waarvoor eerder een vergunning is verleend.

Als deze voorwaarden worden vervuld, geldt er een beperkter toetsingskader dan voor een reguliere omgevingsvergunning milieu. Dit betekent dat de uitgebreide procedure, die normaal gesproken geldt voor een omgevingsvergunning milieu, wordt vervangen door de reguliere procedure. De enige toetsingscriteria voor een milieuneutrale wijziging zijn de hierboven genoemde drie voorwaarden, zoals opgenomen in artikel 3.10, derde lid, Wabo.

Het is van groot belang om te begrijpen wat dit betekent voor de praktische uitvoering. Omdat het toetsingskader beperkt is, hoeven bepaalde aspecten niet te worden beoordeeld. Zo hoeven de gevolgen van het oppompen van grondwater en het lozen van afvalwater niet te worden getoetst, aangezien deze activiteiten onder het vergunningvereiste van de Waterwet vallen. Ook hoeft niet te worden beoordeeld of in de inrichting de beste beschikbare technieken worden toegepast. De Raad van State heeft in een uitspraak van 18 januari 2017 (ECLI:NL:RVS:2017:112) bevestigd dat de genoemde voorwaarden de enige criteria zijn die van toepassing zijn.

Deze beperkte procedure biedt aanzienlijke voordelen voor initiatiefnemers. Het versnelt het proces aanzienlijk, omdat er minder aspecten hoeven te worden onderzocht. Voor bedrijven die kleine wijzigingen doorvoeren die geen negatieve impact op het milieu hebben, betekent dit een snellere vergunningsprocedure. Het is echter essentieel dat de initiatiefnemer kan aantonen dat de drie voorwaarden zijn vervuld. Als er twijfel is over de impact, moet de uitgebreide procedure worden ingezet, wat meer tijd en moeite vergt.

Participatie als Aanvraagvereiste: Vormvrij en Resultaatgericht

Participatie van de omgeving en belanghebbenden is een fundamenteel onderdeel van het nieuwe vergunningsproces. Onder de Omgevingswet is participatie een aanvraagvereiste, wat betekent dat er voor het indienen van de omgevingsvergunning een participatieronde moet hebben plaatsgevonden. De wetgever heeft de vorm van deze participatie opzettelijk vormvrij gelaten, waardoor de initiatiefnemer zelf kan bepalen hoe de betrokkenheid van omwonenden en anderen plaatsvindt.

De initiatiefnemer moet bij het aanvragen van een omgevingsvergunning aangeven of hij aan participatie heeft gedaan en wat de resultaten zijn. Dit is een plicht die in artikel 7.4 van de Omgevingsregeling is vastgelegd. Het is echter belangrijk om te benadrukken dat deze vereiste geen verplichting inhoudt om daadwerkelijk aan participatie te doen; de initiatiefnemer kan er voor kiezen om niet te participeren, maar dan moet hij dit in de aanvraag aangeven. In de meeste gevallen is participatie echter vrijwillig, maar het is voor een initiatiefnemer vaak verstandig om dit wel te doen, omdat het draagvlak vergroot en bezwaren in een later stadium kan verminderen.

De manier waarop participatie plaatsvindt is niet strikt vastgelegd, wat betekent dat de initiatiefnemer zelf een vorm kan kiezen. Dit kan variëren van openbare vergaderingen, tot digitale platforms of persoonlijke gesprekken met belanghebbenden. Het cruciale aspect is dat de gemeente, aan de hand van de ingediende gegevens, moet kunnen beoordelen of er voldoende inzicht is verkregen in de mening en houding van de omgeving. De gemeente moet deze informatie kunnen meewegen in de besluitvorming.

Een veelvoorkomend misverstaan is dat onvoldoende participatie een reden zou zijn om de vergunning te weigeren. Dit is echter niet het geval. Onvoldoende participatie is geen grond om de vergunning te weigeren, omdat het geen onderdeel is van de beoordelingsregels voor de omgevingsvergunning voor de omgevingsplanactiviteit. De gemeente moet wel de aanvrager eerst de gelegenheid geven het gebrek te herstellen, voordat er een definitief besluit wordt genomen. Dit betekent dat als de participatie onvoldoende is, de aanvrager de kans krijgt om dit te verbeteren voordat de procedure verder gaat.

Participatie is dus een proces dat moet worden voltooid voor het indienen van de aanvraag, maar het resultaat ervan heeft geen directe invloed op de rechtmatigheid van de vergunning. Het draagt echter wel bij aan een beter plan, omdat de kennis van omwonenden en belanghebbenden kan worden benut. Door vroege betrokkenheid worden mogelijke conflicten in een vroeg stadium geadresseerd, wat leidt tot een beter eindresultaat.

Welstand en Uiterlijke Beoordeling onder de Omgevingswet

De beoordeling van het uiterlijk van bouwwerken, ook wel welstand genoemd, ondergaat een fundamentele verandering onder de Omgevingswet. In het verleden werd welstand beoordeeld aan de hand van de welstandsnota, maar nu gelden nieuwe beperkingen. De beoordeling van het uiterlijk van een bouwwerk kan enkel zien op de vormgeving, de maatvoering en het materiaal- en kleurgebruik. De plaatsing van het bouwwerk valt niet langer onder deze specifieke toetsing. Dit is een belangrijk onderscheid ten opzichte van het oude systeem, waarbij ook de plaatsing een rol speelde.

Vanwege het van rechtswege vervallen van de huidige welstandscommissie per 1 januari 2024, zal het bevoegd gezag verplicht een gemeentelijke commissie instellen die ook belast is met de welstandsadvisering over niet-monumentale vergunningplichtige bouwwerken. Deze commissie moet ook de advisering over monumenten uitvoeren. De commissie moet dus de functies overnemen die eerder door de welstandscommissie werden uitgevoerd, maar nu onder de nieuwe regelgeving.

Bij de vaststelling van nieuwe welstandsregels in het definitieve deel van het omgevingsplan is het belangrijk om de beperkte reikwijdte van de toetsing in acht te nemen. De beoordeling is nu beperkt tot de visuele aspecten van het bouwwerk, niet tot de locatie of de plaatsing. Dit betekent dat de gemeente minder ruimte heeft om de plaatsing van een gebouw te beoordelen op basis van welstandscriteria. De Raad van State heeft benadrukt dat aspecten die niet onder deze criteria vallen, geen invloed hebben op de rechtmatigheid van de vergunning.

Deze wijziging is van groot belang voor ontwerpers en architecten, omdat het hun geeft meer vrijheid bij de plaatsing van bouwwerken. De focus ligt nu volledig op de vormgeving, de afmetingen en het materiaalgebruik. Dit vereist een nieuwe aanpak bij het ontwerpen van gebouwen, waarbij de esthetische aspecten centraal staan, maar de ruimtelijke integratie minder beperkt wordt.

Juridische Interpretaties en Toetsingsvrijheid van het Bevoegd Gezag

De juridische interpretatie van de toetsingscriteria is essentieel voor het begrip van de nieuwe regelgeving. De Raad van State heeft in meerdere uitspraken verduidelijkt hoe de toetsing van het Bouwbesluit 2012 moet worden uitgevoerd. De toetsing aan het Bouwbesluit 2012 is een aannemelijkheidstoets, wat betekent dat het bevoegd gezag een bepaalde mate van beoordelingsvrijheid heeft. Er hoeft dus niet volledig aangetoond te worden dat aan het Bouwbesluit 2012 wordt voldaan, maar dat er een redelijke mate van aannemelijkheid bestaat.

Deze aannemelijkheidstoets is een cruciaal verschil ten opzichte van een strikte conformiteitstoets. Het betekent dat het bevoegd gezag ruimte heeft om af te wijken van de letter van de regel als er een redelijke onderbouwing is. De Raad van State heeft herhaaldelijk geoordeeld dat strengere eisen dan die in het Bouwbesluit 2012 zijn opgenomen, niet afdwingbaar zijn voor zover het Bouwbesluit 2012 op dat punt in een uitputtende regeling voorziet. Dit betekent dat de gemeente geen strengere eisen kan opleggen dan in het Bouwbesluit 2012 staan.

Het relativiteitsvereiste van artikel 8:69a Awb kan in de weg staan aan beroepen op de brandveiligheidseisen uit het Bouwbesluit 2012. Dit betekent dat een vergunning niet kan worden weigeren op basis van brandveiligheidseisen die niet direct in het Bouwbesluit staan. De rechtbank heeft dit in diverse uitspraken bevestigd, waaronder een uitspraak van 11 april 2018 (ECLI:NL:RVS:2018:1211).

Deze juridische interpretaties geven de gemeente ruimte om flexibel om te gaan met de toetsingscriteria, maar stellen ook grenzen aan de eisen die kunnen worden gesteld. Het bevoegd gezag moet dus zorgvuldig beslissen over de aannemelijkheid, waarbij het gebruik maakt van zijn beoordelingsvrijheid. Dit betekent dat er een evenwicht moet worden gevonden tussen de technische eisen en de ruimte voor afwijkingen.