De regeling voor gefaseerde omgevingsvergunningen, zoals neergelegd in artikel 2.5 van de Wet algemene bepalingen omgevingsvergunningen (Wabo), biedt een cruciaal instrument voor complexe bouw- en ontwikkelprojecten. Deze juridische figuur stelt aanvragers in staat om hun project in twee afzonderlijke fasen te doorlopen, waarbij de eerste fase vaak betrekking heeft op randvoorwaardelijke aspecten zoals ruimtelijke ordening of milieu, terwijl de tweede fase zich richt op de daadwerkelijke uitvoering zoals bouwen of afwijken van het bestemmingsplan. De kern van deze regeling ligt in de mogelijkheid om de procedurele belasting te spreiden en flexibiliteit te bieden bij het aanpassen van plannen op basis van de uitkomst van de eerste fase.
Onder de geldende Wabo-regeling treedt een gefaseerde vergunning in werking zodra beide beschikkingen zijn verkregen en zijn onherroepelijk geworden. Artikel 6.3 van de Wabo bepaalt dat de beschikkingen voor fase 1 en fase 2 gelijktijdig in werking treden, wat betekent dat de volledige vergunning slechts bestaat wanneer beide fasen zijn afgerond. De wetgeving stelt echter een belangrijke uitzondering: indien een beschikking voor de eerste fase is verleend, maar er nog geen aanvraag voor de tweede fase is ingediend, kan de beschikking voor de eerste fase al afzonderlijk in werking treden onder de nieuwe Omgevingswet. Dit markeert een fundamentele verschuiving in het juridisch kader, waar de koppeling tussen de fasen wordt losgelaten in specifieke overgangssituaties.
Deze regeling is niet van toepassing op watervergunningen of meldingen. Voor een gefaseerde aanvraag is het essentieel dat in de projectomschrijving de volledige reikwijdte van het project wordt vermeld, zodat het bevoegde gezag inzicht krijgt in de totale omvang en kan beoordelen welke onderdelen later in fase 2 zullen worden aangevraagd. Het indienen van de aanvraag in twee fasen biedt het voordeel dat plannen kunnen worden gewijzigd op basis van de uitkomst van de eerste fase. Een veelgebruikte strategie is het indienen van twijfelpunten in fase 1, zodat er tijd is om constructieberekeningen of andere details in fase 2 aan te vullen. Hierdoor kan de totale procedure versneld worden door het niet hoeven wachten op bepaalde technische details voordat de procedure start.
Juridische Basis en Structuur van de Gefaseerde Vergunning
De gefaseerde omgevingsvergunning is een specifiek rechtshandeling die is opgenomen in artikel 2.5 van de Wabo. Dit artikel regelt de mogelijkheid om een vergunning in twee fasen te verlenen op verzoek van de aanvrager. De eerste fase heeft enkel betrekking op de activiteiten die door de aanvrager worden aangeduid. Bij een gefaseerde procedure moet de aanvrager bij het indienen van de aanvraag voor fase 1 reeds vermelden uit welke activiteiten het gehele project zal bestaan. Dit is essentieel voor het bevoegde gezag om te beoordelen of de volledige aanvraag voldoet aan de eisen van artikel 4.5, lid 2 van het Besluit omgevingsvergunningen (Bor).
De procedure voor het nemen van een beschikking op een gefaseerde aanvraag volgt de voorbereidingsprocedure die van toepassing zou zijn op een volledige omgevingsvergunning. Indien een beschikking met betrekking tot de eerste of tweede fase wordt voorbereid met de uitgebreide voorbereidingsprocedure, maar geen betrekking heeft op een activiteit als bedoeld in artikel 3.10, eerste lid, dan geeft het bevoegde gezag de beschikking uiterlijk binnen veertien weken na ontvangst van de aanvraag. Dit geldt in afwijking van de algemene beslistermijn in de Algemene wet bestuursrecht. De beschikking voor de tweede fase mag niet eerder worden gegeven dan de beschikking voor de eerste fase.
Een cruciaal aspect van deze regeling is de onlosmakelijke samenhang van activiteiten. Artikel 2.7 van de Wabo vereist doorgaans dat alle activiteiten die onlosmakelijk met elkaar samenhangen in één aanvraag worden meegenomen. Artikel 2.5, lid 7 van de Wabo maakt hier echter een uitzondering voor gefaseerde vergunningverlening mogelijk. Dit betekent dat gefaseerde vergunningverlening specifiek bedoeld is om onlosmakelijk samenhangende activiteiten in twee fasen te kunnen verlenen. Het is mogelijk om in fase 1 toestemming te vragen voor randvoorwaardelijke onderdelen zoals ruimtelijke ordening of milieu, en in fase 2 voor de daadwerkelijke bouwactiviteiten of afwijkingen van het bestemmingsplan.
Procedurele Mechanismen en Beslisstermijnen
De procedure voor een gefaseerde omgevingsvergunning volgt een strikte volgorde en termijnen die zijn vastgelegd in de Wabo. Het bevoegde bestuursorgaan dat bevoegd is om te beslissen op de aanvraag voor de volledige omgevingsvergunning, is ook bevoegd om te beslissen op de aanvragen voor de individuele fasen. De voorbereiding van de beschikking geschiedt overeenkomstig de procedure die van toepassing zou zijn op een volledige vergunning.
Voor gevallen waarin de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing is, geldt een specifieke beslistermijn van veertien weken na ontvangst van de aanvraag. Deze termijn is korter dan de algemene termijnen in de Algemene wet bestuursrecht en biedt zekerheid over de tijdlijnen van de procedure. De beschikking voor de tweede fase mag pas worden uitgegeven na de beschikking voor de eerste fase, wat zorgt voor een sequentiële uitwerking van het project.
Als er negatief wordt beslist op de aanvraag voor de ene fase, kan dit gevolgen hebben voor de andere fase. Een beschikking voor de eerste fase kan niet meer gelden indien er binnen twee jaar na het onherroepelijk worden van de beschikking geen nieuwe aanvraag voor de tweede fase is ingediend, nadat er een negatieve beslissing voor de eerste fase is gegeven. Dit mechanisme zorgt ervoor dat vergunningen niet onbeperkt gelden zonder verdere stappen.
Overgang naar de Omgevingswet en Veranderingen in Regeling
De invoering van de Omgevingswet brengt fundamentele veranderingen met zich mee voor de gefaseerde omgevingsvergunning. Een belangrijk punt is dat de specifieke regeling voor gefaseerde vergunningen zoals opgenomen in artikel 2.5 van de Wabo niet overgenomen is in de Omgevingswet. Dit betekent dat onder het nieuwe regime er geen specifieke koppelingsbepalingen meer bestaan tussen de fasen.
Artikel 4.79, lid 2 van de Invoeringswet Omgevingswet (IOw) voorziet in een overgangsrechtelijke regeling. Als vóór de inwerkingtreding van de Omgevingswet een aanvraag voor een omgevingsvergunning fase 1 is ingediend en de procedure tot het nemen van een beschikking op die aanvraag nog niet ten einde is (de beschikking is nog niet onherroepelijk), dan wordt de koppeling met de aanvraag voor fase 2 losgelaten. Dit betekent dat de procedure voor fase 1 kan worden voltooid onder de oude Wabo-regeling, maar dat na inwerkingtreding van de Omgevingswet niet langer aan de koppelingsbepalingen hoeft te worden voldaan.
Een interessant aspect van deze overgangsregeling is dat een fase 1 omgevingsvergunning zonder een omgevingsvergunning voor fase 2 als een zelfstandige en volledige omgevingsvergunning kan worden aangemerkt. Dit is een afwijking van het huidige artikel 2.5, lid 8 van de Wabo, dat voorschrijft dat de beschikkingen tezamen moeten worden aangemerkt als een omgevingsvergunning. Onder de Omgevingswet kan de fase 1-beschikking dus afzonderlijk in werking treden als er geen aanvraag voor fase 2 is ingediend of als deze nog niet is verleend.
Praktische Strategieën en Toepassing in de Praxis
Het gefaseerd indienen van een omgevingsvergunning biedt aanzienlijke voordelen voor projectontwikkelaars en bouwprofessionals. Het grootste voordeel is de flexibiliteit die het biedt om plannen aan te passen na de uitkomst van de eerste fase. Indien er voor sommige punten in de eerste fase geen toestemming wordt gegeven, kan men de plannen aanpassen voordat men overgaat naar de tweede fase. Dit maakt het mogelijk om twijfelpunten in fase 1 in te dienen, zodat er ruimte is voor correcties.
Een veelgebruikte strategie is het indienen van randvoorwaardelijke onderdelen in fase 1, zoals ruimtelijke ordening of milieu, en het uitstellen van technische details zoals constructieberekeningen tot fase 2. Door de constructieberekeningen in fase 2 in te dienen, hoeft men niet te wachten op deze documenten voordat de procedure start, wat de aanvraag aanzienlijk versnelt. Het is echter essentieel dat in de projectomschrijving de volledige reikwijdte van het project wordt vermeld, zodat het bevoegde gezag weet wat er in fase 2 wordt aangevraagd.
Het is belangrijk om te weten dat gefaseerd indienen niet mogelijk is bij een watervergunning of een watermelding. Dit beperkingen stellen de scope van de gefaseerde procedure. De procedure vereist dat de aanvrager in de projectomschrijving aangeeft welke activiteiten in het project voorkomen, zodat het bevoegde gezag een volledig beeld krijgt van de totale reikwijdte.
Jurisprudentie en Wijzigingen tussen Fasen
De rechtspraak heeft meerdere keren uitspraak gedaan over de toepassing van artikel 2.5 van de Wabo. Een belangrijke uitspraak van de Raad van State (3 oktober 2018) stelt dat een gebrek in de aanvraag voor de eerste fase niet automatisch gevolgen heeft voor de aanvraag voor de tweede fase. Dit betekent dat een gebrek in fase 1 niet direct leidt tot een afwijzing van fase 2, zolang de tweede fase niet is ingediend of er geen verbinding bestaat tussen de gebreken.
Een andere relevante uitspraak (12 februari 2014) betreft een activiteit als bedoeld in artikel 3.10, lid 3 van de Wabo. In dit geval geldt de beslistermijn voor de reguliere procedure, wat betekent dat de termijnen voor de uitgebreide voorbereidingsprocedure van toepassing zijn. Dit benadrukt het belang van het volgen van de juiste procedurele stappen.
Een specifieke kwestie betreft de mogelijkheid om de beschikking voor de eerste fase te wijzigen bij de beschikking voor de tweede fase. Artikel 2.5, zesde lid van de Wabo bepaalt dat de beschikking met betrekking tot de eerste fase kan worden gewijzigd voor zover dat nodig is met het oog op het verlenen van de omgevingsvergunning. In een specifieke zaak oordeelde de Afdeling dat wijzigingen van het bouwplan in de tweede fase niet zodanig ingrijpend waren dat ze een heronderzoek naar weigeringsgronden voor de eerste fase vereisten. De verschijningsvorm van de beoogde stallen bleef vrijwel ongewijzigd en de ruimtelijke gevolgen van de wijzigingen waren beperkt. Dit laat zien dat kleine aanpassingen mogelijk zijn zonder de volledige procedure te hoeven herhalen.
Vergelijking: Wabo Regeling versus Omgevingswet
Om de verschillen en overgang duidelijk te maken, volgt hieronder een overzicht van de belangrijkste verschillen tussen de Wabo-regeling en het nieuwe regime van de Omgevingswet.
| Aspect | Wabo (Artikel 2.5) | Omgevingswet (Overgang) |
|---|---|---|
| Koppeling Fasen | Beschikkingen 1 en 2 moeten gelijktijdig in werking treden (art. 6.3) | Geen specifieke koppelingsbepalingen meer |
| Inwerkingtreding | Alleen als beide fasen zijn verleend | Fase 1 kan afzonderlijk in werking treden zonder fase 2 |
| Beslistermijn | 14 weken bij uitgebreide voorbereidingsprocedure | Volgt algemene termijnen van de Omgevingswet |
| Zelfstandigheid | Beide fasen vormen samen één vergunning | Fase 1 kan als zelfstandige vergunning gelden |
| Toepassing | Geldt voor bouwen, afwijken bestemmingsplan, milieu | Geldt voor dezelfde activiteiten, maar zonder koppeling |
De tabel toont aan dat de Omgevingswet meer flexibiliteit biedt door de koppeling tussen de fasen los te laten vallen. Dit betekent dat een project in fase 1 al kan worden gestart terwijl de details van fase 2 nog moeten worden uitgewerkt. De overgangsregeling in artikel 4.79 van de IOw zorgt ervoor dat bestaande procedures onder de Wabo afgerond kunnen worden, maar dat nieuwe aanvragen onder het nieuwe regime vallen zonder de strikte koppeling.
Conclusie
De gefaseerde omgevingsvergunning is een essentieel instrument voor het managen van complexe bouwprojecten. De regeling onder artikel 2.5 van de Wabo biedt een gestructureerde aanpak waarbij de procedure in twee duidelijke fasen wordt verdeeld. De eerste fase richt zich op randvoorwaardelijke aspecten, terwijl de tweede fase de daadwerkelijke uitvoering regelt. Het voordeel ligt in de mogelijkheid om plannen aan te passen na de uitkomst van de eerste fase, wat de kans op succesvolle vergunningverlening vergroot.
De overgang naar de Omgevingswet brengt een fundamentele verandering met zich mee door het wegvallen van de specifieke koppelingsregeling. Dit betekent dat de eerste fase onder het nieuwe regime als een zelfstandige en volledige vergunning kan worden beschouwd, zonder dat er een tweede fase nodig is. Deze verandering biedt meer flexibiliteit voor aanvragers, maar vereist ook een grondige begrip van de nieuwe procedurele eisen.
Jurisprudentie bevestigt dat gebreken in de eerste fase niet automatisch leiden tot afwijzing van de tweede fase en dat kleine wijzigingen tussen de fasen mogelijk zijn zonder de volledige procedure te hoeven herhalen. Het is echter cruciaal dat de projectomschrijving in de aanvraag de volledige reikwijdte van het project vermeldt, zodat het bevoegde gezag een volledig beeld krijgt. Deze strategieën, gecombineerd met de juridische regelingen, vormen de basis voor een succesvolle gefaseerde omgevingsvergunning.