De overgang van de Wabo naar de Omgevingswet vertegenwoordigt een fundamentele verschuiving in de Nederlandse ruimtelijke ordening. Waar vroeger het bestemmingsplan de enige maatstaf was voor een bouwvergunning, splitst de nieuwe wetgeving het proces in twee onderscheiden sferen: de ruimtelijke invulling (de omgeving) en de technische veiligheid en kwaliteit (het bouwwerk zelf). Deze verandering creëert een complex maar efficiënter landschap voor aannemers, ontwerpers en initiatiefnemers. Een casus uit de praktijk toont aan dat succesvolle realisatie afhankelijk is van een nauwgezette samenwerking tussen partijen, wat leidt tot een doorlooptijd die aanzienlijk onder de gebruikelijke tijdsduur ligt. In het geval van het project in Pijnacker-Nootdorp, waarbij Heembouw en VSVK Infra Techniek samengewerkt hebben, is de vergunning in slechts vier weken verleend, met een totale doorlooptijd van slechts veertien maanden van eerste schets tot ingebruikname. Dit benadrukt het belang van een proactieve houding en de juiste interpretatie van de nieuwe regelgeving.
Om de complexiteit van de nieuwe wetgeving te doorgronden, is het essentieel om te begrijpen hoe de vergunningplicht is opgeknipt in twee afzonderlijke aspecten. De Omgevingswet introduceert een duidelijke scheiding tussen de omgevingsplanactiviteit (OPA) en de technische bouwactiviteit. Deze scheiding, vaak aangeduid als de 'knip', is bedoeld om decentrale overheden meer vrijheid te geven om maatwerk te leveren. Gemeenteraden kunnen in een omgevingsplan specificeren welke bouwwerken aan een vergunningplicht onderworpen zijn. Dit betekent dat de regelgeving niet langer star op een statisch bestemmingsplan staat, maar dynamisch wordt ingevuld door het omgevingsplan dat specifiek gericht is op het evenwicht van functies in de ruimte.
De Twee Vlakken van de Nieuwe Omgevingsvergunning
De kernverandering die de Omgevingswet introduceert is de splitsing van de traditionele bouwvergunning in twee aparte toestemmingen. Deze structuur vereist van de initiatiefnemer dat hij tijdig over beide vergunningen beschikt voordat een bouwproject gestart mag worden. De eerste vergunning betreft de Omgevingsplanactiviteit Bouw (OPA Bouw), welke gericht is op de ruimtelijke aspecten zoals locatie, functie en harmonie met de omgeving. De tweede vergunning betreft de technische bouwactiviteit, welke zich richt op de veiligheid, stabiliteit en technische specificaties van het bouwwerk zelf.
Deze verdeeldheid brengt met zich mee dat een initiatiefnemer soms twee aanvragen moet indienen. Het is cruciaal om te begrijpen dat de toetsingscriteria voor beide vergunningen verschillend zijn. Bij de OPA Bouw kijkt het bevoegd gezag naar het omgevingsplan, waarbij wordt gekeken of het bouwwerk voldoet aan de voorwaarden die in dat plan zijn opgenomen. Als het bouwwerk niet in strijd is met de voorwaarden van het omgevingsplan, moet de vergunning verstrekt worden. Dit geldt voor zowel binnenplanse als buitenplanse situaties.
Binnen het kader van de OPA Bouw maken we onderscheid tussen twee situaties. De binnenplanse OPA Bouw treedt op wanneer het omgevingsplan uitdrukkelijk een vergunningplicht voor een bepaald type bouwen heeft ingesteld. Het bevoegd gezag moet de vergunning verlenen als de activiteit niet in strijd is met de voorwaarden in het omgevingsplan. De beoordelingsruimte van het bevoegd gezag wordt hierbij begrensd door instructieregels van de provincie en het Rijk.
Wanneer de bouwactiviteit niet past binnen het omgevingsplan of er over niets is geregeld, is sprake van een buitenplanse OPA Bouw. In dit geval dient het bevoegd gezag, alvorens te beslissen op de aanvraag, na te gaan of de omgevingsvergunning met het oog op een evenwichtige toedeling van functies aan locaties alsnog kan worden verleend. Dit toetsingskader is breder en vereist een afweging van de impact op de ruimtelijke ordening.
Om de verschillen tussen deze twee typen duidelijk te maken, is onderstaande tabel samengesteld op basis van de wettelijke bepalingen:
| Aspect | Binnenplanse OPA Bouw | Buitenplanse OPA Bouw |
|---|---|---|
| Definitie | Bouwen dat expliciet geregeld is in het omgevingsplan. | Bouwen dat niet past binnen het omgevingsplan of onvoldoende geregeld is. |
| Toetsingskader | Vergunningsplicht is vastgelegd in het omgevingsplan. | Beoordeling van evenwichtige toedeling van functies. |
| Besluitingsverplichting | Moet worden verleend als er geen strijd is met voorwaarden. | Moet worden getoetst op evenwichtige toedeling. |
| Beoordelingsruimte | Begrensd door instructieregels van provincie/Rijk. | Breder, gericht op ruimtelijke ordening. |
De technische bouwactiviteit daarentegen richt zich op de fysieke eigenschappen van het bouwwerk. Hierbij is de plaats van het bouwwerk op het perceel niet langer relevant. Of een bouwwerk aan de voor- of achterkant van een perceel wordt gerealiseerd, maakt voor deze vergunning geen uitmaak. De focus ligt puur op de technische veiligheidsnormen.
Toetsingskaders en De Rol van het Omgevingsplan
De overgang van het oude bestemmingsplan naar het nieuwe omgevingsplan brengt een verschuiving in de manier waarop aanvragen worden getoetst. Onder het oude stelsel van de Wabo werd een omgevingsvergunning voor bouwen altijd getoetst aan het bestemmingsplan. Om een lacune te voorkomen tussen het moment waarop het bouwverbod van de Wabo vervalt en het moment waarop het definitieve omgevingsplan in werking treedt, voorziet de zogenoemde Bruidsschat (invoeringsbesluit) in een bouwverbod en een tijdelijke vergunningplicht.
Op 1 januari 2024 zal een bouwactiviteit, gelet op het overgangsrecht, altijd moeten worden getoetst aan ruimtelijke regels. Dit betekent dat tot het moment dat gemeenteraden hun definitieve omgevingsplannen vaststellen, het oude bouwverbod blijft gelden voor activiteiten die niet vallen onder de vergunningvrije uitzonderingen. De zogenaamde "knip" zal dus pas echt ontstaan wanneer de gemeenten hun definitieve omgevingsplannen hebben vastgesteld en daarin vergunningsplichten hebben opgenomen.
In de huidige praktijk, voorafgaand aan de volledige invoering van de Omgevingswet, geldt dat een aanvraag om een omgevingsvergunning voor het bouwen van een bouwwerk dat in strijd is met het bestemmingsplan, ook dient te worden aangemerkt als een aanvraag voor een planologisch strijdig gebruik. Dit betekent dat het bevoegd gezag, indien het wil meewerken aan een bouwplan dat in strijd is met het bestemmingsplan, ook een vergunning voor handelen in strijd met het bestemmingsplan moet verlenen.
De vier klassieke toetsingskaders voor het huidige stelsel zijn het Bouwbesluit, de bouwverordening, het bestemmingsplan (of beheersverordening) en de redelijke eisen van welstand. Als een aanvraag aan deze vier aspecten voldoet, moet de vergunning verleend worden. Er bestaat dan geen weigeringsgrond. De Omgevingswet behoudt dit beginsel van "geen weigeringsgrond bij voldoening", maar verschuift de nadruk naar de ruimtelijke invulling via het omgevingsplan.
Het begrip 'bouwwerk' zelf wijzigt niet onder de Omgevingswet. Voor beide type bouwactiviteiten geldt onder omstandigheden de verplichting om te beschikken over een omgevingsvergunning. Het is dus niet zo dat elk bouwwerk automatisch een vergunning nodig heeft. Er zijn categorieën van gevallen waarvoor de vergunningplicht niet geldt, het zogenaamde vergunningvrij bouwen. Voorbeelden hiervan zijn een uitbouw die voldoet aan de voorwaarden of een dakkapel op de achterkant van de woning.
Vergunningvrije Bouwactiviteiten: Dak en Geen Dak
Een van de meest praktische aspecten van de nieuwe regelgeving is de verduidelijking van welke bouwwerken wel en welke niet onder de vergunningplicht vallen. De Omgevingswet maakt een onderscheid tussen bouwwerken met een dak en bouwwerken zonder een dak. Voor beide categorieën gelden specifieke grenzen waartegen wordt getoetst om te bepalen of een vergunning vereist is.
Voor bouwwerken met een dak is een vergunning nodig als het bouwwerk voldoet aan een van de volgende vijf criteria: - Het bouwwerk staat niet op de grond. - Het bouwwerk is hoger dan 5 meter. - Bij meer dan één bouwlaag, het bouwwerk heeft een bedrijfsgebied op de tweede bouwlaag of hoger. - Het bouwwerk heeft een dakterras, balkon of andere niet op de grond gelegen ruimte. - Als gevolg van de bouwactiviteit wordt een hoofdgebouw gecreëerd.
Indien niet aan één van deze vereisten wordt voldaan, dan kan zonder een vergunning voor een bouwactiviteit worden gebouwd. Dit betekent dat veel kleine bouwwerken vergunningsvrij zijn. Denk hierbij aan een aanbouw bij een bestaande woning, het plaatsen van een schuur bij een boerderij, een overdekte fietsenschuur bij een school, of het bouwen van een honden- of konijnenhok. De plek van het bouwwerk op het perceel is voor deze technische vergunning niet relevant.
Voor bouwactiviteiten zonder dak geldt dat een vergunning nodig is als het gaat om een bouwwerk zonder dak dat: - Hoger is dan 5 meter. - Ondergronds is gelegen.
Dit betekent dat kleine bouwwerken zonder dak die lager zijn dan 5 meter en niet ondergronds liggen, eveneens vergunningsvrij kunnen zijn, tenzij er in het omgevingsplan een aparte vergunningplicht voor specifieke activiteiten is opgenomen.
De tabel hieronder vat de criteria voor vergunningplicht voor bouwwerken zonder en met dak samen, wat de grenzen van vergunningsvrij bouwen verduidelijkt:
| Type Bouwwerk | Criteria voor Vergunningplicht (Technische Bouwactiviteit) | Voorbeelden van Vergunningsvrije Activiteiten |
|---|---|---|
| Bouwwerk met dak | 1. Niet op de grond. 2. Hoogte > 5 meter. 3. Bedrijfsgebied op bouwlaag 2+. 4. Dakterras/balkon. 5. Wordt een hoofdgebouw. |
Aanbouw, schuur, overdekte fietsenschuur, dierenhokken (mits binnen grenzen). |
| Bouwwerk zonder dak | 1. Hoogte > 5 meter. 2. Ondergronds gelegen. |
Kleine bouwwerken < 5m, niet ondergronds. |
De Invloed van Samenwerking op Doorlooptijd
De praktijk toont aan dat de tijd die nodig is voor het verkrijgen van een vergunning sterk afhankelijk is van de samenwerking tussen de betrokken partijen. Een succesvoorbeeld is het project van Heembouw voor VSVK Infra Techniek in Pijnacker-Nootdorp. Hier werd de omgevingsvergunning in slechts vier weken beoordeeld en verstrekt. Dit was mogelijk door intensieve samenwerking met VSVK Infra Techniek en een proactieve houding van de gemeente Pijnacker-Nootdorp.
Deze efficiëntie resulteerde in een doorlooptijd van slechts veertien maanden, van de eerste schets tot de ingebruikname van het bouwwerk in januari 2021. Dit wordt beschouwd als een topprestatie van alle partijen. Durk van Loon, directeur van Heembouw Kantoren, benadrukt dat dit enkel mogelijk is doordat zij als ontwerpende bouwer dit soort huisvestingsvraagstukken van klanten samen met hun eigen architectenbureau Heembouw Architecten als één team aanpakken. Het samenwerken van ontwerp, ontwikkeling en realisatie als één geïntegreerd team is cruciaal voor het realiseren van korte doorlooptijden.
Dit voorbeeld illustreert dat de nieuwe regelgeving, hoewel complexer door de 'knip', in de praktijk kan leiden tot snellere procedures als alle partijen op hetzelfde niveau communiceren. De proactieve houding van de gemeente speelde hierbij een belangrijke rol. In een ideale situatie worden de beoordelingsregels voor de OPA Bouw en de technische bouwactiviteit gelijktijdig en efficiënt afgewerkt.
Beoordeling van het Uiterlijk en Welstand
Een belangrijk onderdeel van de toetsing bij de OPA Bouw is de beoordeling van het uiterlijk van bouwwerken, ook wel welstand genoemd. Onder de Omgevingswet kan in een omgevingsplan worden bepaald dat het uiterlijk van het bouwwerk een voorwaarde is voor het verlenen van de vergunning. Dit betekent dat de esthetische aspecten van het bouwwerk niet langer alleen maar door de gemeente worden beoordeeld op basis van algemeen welstandbeleid, maar expliciet in het omgevingsplan kunnen worden vastgelegd als voorwaarde voor de vergunning.
Het bevoegd gezag heeft bij de beoordeling van het uiterlijk een zekere beoordelingsruimte. Deze ruimte wordt echter begrensd door de instructieregels van de provincie en het Rijk. Als de aanvraag voldoet aan de voorwaarden van het omgevingsplan, waaronder de eisen voor het uiterlijk, moet de vergunning worden verleend. Er bestaat dan geen weigeringsgrond. Dit principe van "geen weigeringsgrond bij voldoening" is een fundamenteel beginsel van de Omgevingswet.
De 'Knip' in de Praktijk: Uitdagingen en Voordelen
De 'knip' tussen de ruimtelijke en technische vergunning brengt zowel uitdagingen als voordelen met zich mee. Voor de initiatiefnemer betekent dit dat soms twee aparte aanvragen nodig zijn. Dit kan leiden tot een complexer administratief traject. Echter, deze scheiding biedt ook voordelen: de gemeenten krijgen meer ruimte om maatwerk te leveren. Ze kunnen in het omgevingsplan specifieke vergunningsplichten opnemen voor bepaalde bouwwerken.
De overgang naar dit nieuwe stelsel vereist dat initiatiefnemers en aannemers zich bewust zijn van de twee lagen. Het is essentieel om te controleren of een bouwwerk binnenplanse of buitenplanse is, en of het technische aspecten zoals hoogte en dak aanwezig zijn. De samenwerking tussen ontwerper en aannemer, zoals bij Heembouw en VSVK, is cruciaal om deze twee lagen in één traject te integreren.
In de praktijk betekent dit dat het proces van vergunningaanvraag complexer wordt, maar ook dat de eisen duidelijker zijn gedefinieerd door het omgevingsplan. De gemeente heeft meer regie over de ruimtelijke invulling, terwijl de technische veiligheid blijft gewaarborgd door het Bouwbesluit en verwante verordeningen.
Conclusie
De Omgevingswet introduceert een nieuw en gedetailleerd stelsel voor het verkrijgen van een omgevingsvergunning voor bouwen. De kern van deze wetgeving ligt in de scheiding tussen de omgevingsplanactiviteit (OPA Bouw) en de technische bouwactiviteit. Deze 'knip' vereist van initiatiefnemers dat ze rekening houden met twee aparte maar samenhangende vergunningen. De toetsing gebeurt niet meer alleen op basis van een star bestemmingsplan, maar op basis van een dynamisch omgevingsplan dat ruimte biedt voor maatwerk door gemeenten.
De praktijk toont aan dat succesvolle projectrealisatie afhankelijk is van nauwe samenwerking tussen ontwerper, aannemer en gemeente. Het voorbeeld van Heembouw en VSVK in Pijnacker-Nootdorp demonstreert hoe een proactieve houding en geïntegreerd werken tot een doorlooptijd van slechts veertien maanden kunnen leiden. De criteria voor vergunningvrije bouwwerken zijn helder gedefinieerd, afhankelijk van de aanwezigheid van een dak en de hoogte van het bouwwerk. Voor bouwwerken met een dak gelden specifieke eisen zoals hoogte, ligging en het ontstaan van een hoofdgebouw. Voor bouwwerken zonder gelden vergelijkbare grenzen.
De Omgevingswet biedt dus meer vrijheid voor decentrale overheden om ruimtelijke functies te reguleren, maar vereist van de bouwsector een hogere mate van vooruitziendheid en samenwerking. Door de duidelijke regels voor vergunningvrije bouwwerken en de geforceerde samenwerking tussen ontwerp en realisatie, kan de efficiëntie van het bouwproces aanzienlijk worden verhoogd. Het is essentieel dat professionals zich bewust zijn van de overgangsfases, waarbij de "Bruidsschat" zorgt voor continuïteit totdat definitieve omgevingsplannen vastgesteld zijn.