De integratie van zorg en wonen in geclusterde woonvormen heeft geleid tot een complex juridisch en technisch landschap rondom brandveiligheid. De kern van dit landschap wordt gevormd door de interactie tussen het daadwerkelijke gebruik van een gebouw en de wettelijke vereisten die daaruit voortvloeien. Een zorgclusterwoning, waarin professionele zorg wordt verstrekt, vereist vaak een specifieke toezichtregeling. De wetgeving maakt hierbij een fundamenteel onderscheid tussen een verplichte melding en een volledige omgevingsvergunning voor brandveilig gebruik. Dit onderscheid hangt rechtstreeks af van de aard van de zorg, het aantal personen dat het gebouw gebruikt en de zelfredzaamheid van de bewoners.
Het vaststellen van de juiste gebruiksfunctie is de eerste en meest cruciale stap. Bij het indienen van een aanvraag voor een omgevingsvergunning of het doen van een melding, bepaalt de aanvrager zelf welke (sub)gebruiksfunctie aanwezig is of zal zijn. Dit is echter geen vrijblijvende keuze; het bevoegd gezag toetst de aanvraag op basis van de aangevraagde functie. Het is niet toegestaan voor het bevoegd gezag om op eigen initiatief de aanvraag te toetsen op basis van een andere (sub)gebruiksfunctie dan degene die door de aanvrager is ingediend. Echter, het uiteindelijke beeld wordt gevormd door het daadwerkelijke gebruik. Ten tijde van het daadwerkelijke gebruik kan het bevoegd gezag de vergunning of melding toetsen. Mocht geconstateerd worden dat het daadwerkelijke gebruik in strijd is met de vergunde of gemelde (sub)gebruiksfunctie, kan er handhaving plaatsvinden. De gebruiksfunctie wordt hiermee bepalend door wat er feitelijk gebeurt in het bouwwerk.
In de context van zorgclusterwoningen is de definitie van 'professionele zorg' centraal gesteld in recente beleidsdocumenten. Het Ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties (BZK) gaf in april 2024 een factsheet uit getiteld 'Brandveiligheid bij zorggeschikte woningen in geclusterde woonvormen'. Doel van deze factsheet is een kader te bieden over het inrichten van brandveiligheid bij nieuwe geclusterde woonvormen en het bieden van houvast voor eigenaren en beheerders. In deze factsheet wordt gesteld dat bij een 'woonfunctie voor zorg' sprake moet zijn van 'professionele zorg'. Hierbij wordt vermeld dat professionele zorg in verschillende gradaties geboden kan worden, hoewel de factsheet geen verdiepende uitleg geeft over de exacte grenzen tussen deze gradaties. Een essentieel element is dat er bij een 'woonfunctie voor zorg' sprake moet zijn van een 'georganiseerde koppeling' tussen wonen en zorg.
Juridische Dwingendheid: Vergunning versus Melding
De keuze tussen een omgevingsvergunning en een gebruiksmelding voor brandveilig gebruik wordt niet willekeurig gemaakt, maar volgt een strikt bepaald kader uit het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) en de Omgevingswet. Het bepalende criterium voor de noodzaak van een omgevingsvergunning is de aanwezigheid van bedrijfsmatig nachtverblijf of nachtverblijf in het kader van verzorging, mits er sprake is van meer dan 10 personen.
Voor zorgclusterwoningen is het cruciaal om te weten of er sprake is van 24-uurszorg of zorg op afroep. De eisen die gelden voor deze twee vormen van zorg verschillen aanzienlijk. Bij 24-uurszorg zijn er vaak strengere eisen voor brandveiligheid vanwege het gebrek aan zelfredzaamheid van de bewoners. Een zorginstelling die een woning in gebruik heeft met 24-uurs zorg, waarbij de bewoners niet zelfredzaam zijn, valt onder de regelgeving die een omgevingsvergunning vereist. De brandweer kan menen dat een dergelijk gebouw gebruiksvergunningplichtig is vanwege de verhoogde kans op negatieve gevolgen van een brand voor de veiligheid van personen. Daarentegen kan de aanvrager betogen dat de algemene regels toereikend zijn, of verwijzen naar model-Bouwverordeningen die geen gebruiksvergunning vereisten. Deze discussie benadrukt de noodzaak van een exacte bepaling van de gebruiksfunctie.
Een gebruiksmelding is verplicht in situaties die niet direct leiden tot een volledige vergunning, maar wel toezicht vereisen. Een dergelijke melding is ingevolge artikel 1.18 van het Bouwbesluit 2012 verplicht wanneer meer dan 50 personen in een gebouw aanwezig zullen zijn, wanneer sprake is van kamergewijze verhuur of als wordt voldaan aan brandveiligheidseisen die ergens anders dan in het Bouwbesluit zijn voorgeschreven. Onder de nieuwe Omgevingswet zal de oude gebruiksvergunning vervallen, maar in bepaalde gevallen blijft een gebruiksmelding verplicht. Dit betekent niet dat er geen oog meer is voor brandveiligheid; de regels voor brandveilig gebruik blijven bestaan in het Bbl, specifiek in paragraaf 6.1.2 van het Bbl.
Voor sommige categorieën van gebruik bestaat een gebruiksmeldingsplicht voor brandveiligheid. Dit is specifiek relevant voor zorgclusterwoningen waarbinnen zorg op afspraak wordt verleend. Voor dergelijke woningen geldt volgens artikel 3.117 Bbl dat ze niet per se voorzien hoeven te worden van rookmelders, hoewel dit als zodanig geadviseerd wordt door experts. De verantwoordelijkheid voor het veilig vluchten ligt hierbij niet bij de zorgaanbieder in dezelfde mate als bij 24-uurszorg.
Technische Specificaties en Voorschriften per Gebruiksfunctie
De technische eisen voor brandveiligheid variëren sterk afhankelijk van de ingediende of vastgestelde gebruiksfunctie. Er zijn essentiële verschillen tussen de voorschriften voor '24-uurszorg' en 'zorg op afroep'. Deze verschillen uit zich in de aanwezigheid van specifieke voorzieningen die direct gekoppeld zijn aan de doelgroep.
In onderstaande tabel worden de kernverschillen tussen deze twee gebruiksfuncties uiteengezet, gebaseerd op de gestelde eisen in de regelgeving en de praktijk:
| Eigenschap | 24-uurszorg | Zorg op afroep (Afspraak) |
|---|---|---|
| Zelfredzaamheid | Bewoners niet zelfredzaam | Bewoners deels zelfredzaam |
| Brandmeldinstallatie | Verplicht met doormelding | Niet per se verplicht, maar geadviseerd |
| Ontruimingsinstallatie | Verplicht type (afhankelijk van risico) | Type afhankelijk van risico |
| Hulp bij ontruiming | Verplicht (professionele zorg) | Geen directe verplichting |
| Inspectiecertificaat | Verplicht | Afhankelijk van melding |
| Rookmelders | Verplicht | Niet verplicht volgens art. 3.117 Bbl |
Het uitgangspunt is dat de vanuit het publiekrecht gestelde eisen voortvloeien uit het aanwezige gebruik. De benodigde voorzieningen dienen afgestemd te zijn op de aanwezige doelgroep. Bij een zorginstelling waarbij bewoners niet zelfredzaam zijn, is de brandweer vaak van mening dat een omgevingsvergunning vereist is vanwege de verhoogde risico's. Als het gebruik verandert van zorg op afroep naar 24-uurszorg, verandert ook de benodigde wettelijke toelating.
De aanvrager bepaalt bij de aanvraag welke (sub)gebruiksfunctie aanwezig is. Als het daadwerkelijke gebruik afwijkt van de aangevraagde functie, kan er handhaving plaatsvinden. Dit onderstreept de noodzaak van een correcte initialisatie. De gebruiksfunctie bepaalt de van toepassing zijnde wettelijke voorschriften. Het doel is dat de aanwezige voorzieningen aansluiten bij het gebruik en de doelgroep van het (woonzorg-)gebouw.
Voor het indienen van een melding of aanvraag zijn specifieke documenten vereist. Je kan zelf een melding doen bij het omgevingsloket. Om de melding te kunnen doen heb je gebouwplattegronden van alle verdiepingen nodig. Op deze plattegronden dienen de brandveiligheidsvoorzieningen en enkele andere specifieke gegevens te worden aangegeven. Daarnaast dient, indien een brandmeld- en ontruimingsinstallatie in het gebouw aanwezig is, hiervoor een Periodieke Veiligheidsinspectie (PVE) te worden opgesteld. Deze documentatie vormt de basis voor de toetsing door het bevoegd gezag.
De Rol van het Bevoegd Gezag en Handhaving
Het proces van toetsing en handhaving is een dynamisch proces waarbij het bevoegd gezag een centrale rol speelt. Bij een aanvraag omgevingsvergunning is het bevoegd gezag belast met de toetsing van de aanvraag en hiermee met de toetsing van de aangevraagde (sub)gebruiksfunctie. Het is niet toegestaan voor het bevoegd gezag om op eigen initiatief te toetsen op basis van een andere (sub)gebruiksfunctie dan die welke door de aanvrager is ingediend. De toetsing vindt plaats binnen de grenzen van de ingediende functie.
Echter, de handhaving vindt plaats op basis van het daadwerkelijke gebruik. Ten tijde van het gebruik kan het bevoegd gezag de omgevingsvergunning of melding brandveilig gebruik toetsen. Mocht geconstateerd worden dat het daadwerkelijke gebruik in strijd is met de vergunde of gemelde (sub)gebruiksfunctie, dan kan er handhaving plaatsvinden. Dit betekent dat als een gebouw is aangevraagd als 'zorg op afroep', maar er in werkelijkheid 24-uurszorg wordt verleend aan niet-zelfredzame bewoners, er sprake is van een schending van de regels.
Als men tijdens een inspectie erachter komt dat een bouwwerk niet aan de gestelde norm van brandveiligheid voldoet, dan krijgt de eigenaar of gebruiker doorgaans een bepaalde termijn om de onveilige zaken aan te passen. In dergelijke trajecten kunnen professionals zoals PH Bouwadvies adviseren over de noodzakelijke aanpassingen. Zij fungeren als intermediair tussen de gebouweigenaar en de brandweer, en begeleiden bij het traject van aanvraag tot verlenen van de vergunning.
De complexiteit van de regels rondom 'professionele zorg' en 'georganiseerde koppeling' vereist een gedetailleerde analyse. De factsheet van het Ministerie BZK geeft aan dat er sprake moet zijn van een georganiseerde koppeling bij een 'woonfunctie voor zorg'. Echter, de definitie van 'professionele zorg' blijft vaag in de huidige regelgeving. Dit kan leiden tot discussies tussen de aanvrager en het bevoegd gezag. Een voorbeeld hiervan is het geval waarbij een zorginstelling een woning met 24-uurs zorg heeft en de bewoners niet zelfredzaam zijn. De brandweer is van mening dat de woning gebruiksvergunningplichtig is vanwege de verhoogde risico's. De aanvrager is echter van mening dat geen gebruiksvergunning nodig is, omdat dit gebruik in de model-Bouwverordening ook niet gebruiksvergunningplichtig was en omdat de algemene regels toereikend zijn om brandveilig gebruik te waarborgen.
In dergelijke gevallen is het cruciaal om de juiste gebruiksfunctie vast te stellen. Een verkeerde bepaling kan leiden tot handhaving of zelfs het sluiten van het gebouw. De verantwoordelijkheid ligt bij de aanvrager om de juiste functie aan te vragen en te handhaven. Als het daadwerkelijke gebruik verschilt, kan het bevoegd gezag ingrijpen.
Praktische Uitvoering en Documentatie
De praktische uitvoering van een melding of vergunning vereist specifieke documentatie. Voor het indienen van een melding zijn gebouwplattegronden van alle verdiepingen nodig, waarop de brandveiligheidsvoorzieningen en andere specifieke gegevens zijn aangegeven. Daarnaast dient, indien een brandmeld- en ontruimingsinstallatie aanwezig is, een Periodieke Veiligheidsinspectie (PVE) te worden opgesteld. Dit proces zorgt ervoor dat de brandweer kan controleren of het gebouw voldoet aan de eisen.
Voor de omgevingsvergunning dienen in principe dezelfde stukken te worden opgemaakt als voor de gebruiksmelding. PH Bouwadvies kan eigenaren of gebruikers ondersteunen in zowel het traject van een gebruiksmelding als de omgevingsvergunning. Dit zorgt ervoor dat het gebouw snel en veilig in gebruik kan worden genomen.
Indien er twijfel bestaat over de huidige brandveiligheidsvoorzieningen, kan een brandveiligheidsscan worden uitgevoerd. Deze scan volgt een checklist en resulteert in een rapportage met tekeningen met verbeterpunten. In dit rapport vind je, naast de bevindingen, een passend advies waarmee je aan alle regelgeving voldoet. Zo bent je verzekerd van een brandveilige werkomgeving.
De Evolutie van de Regelgeving onder de Omgevingswet
Onder de nieuwe Omgevingswet zal de gebruiksvergunning vervallen in bepaalde gevallen, maar in andere gevallen blijft een gebruiksmelding verplicht. Dit betekent dat de focus verschuift van een vergunning naar een melding voor veel categorieën, maar niet voor alle. Voor zorgclusterwoningen blijft de regelgeving in het Besluit bouwwerken leefomgeving (Bbl) van kracht. In paragraaf 6.1.2 van het Bbl staan de regels over de meldingsplicht voor het gebruiken van een bouwwerk.
De factsheet van het Ministerie BZK uit april 2024 benadrukt de noodzaak van een georganiseerde koppeling bij een 'woonfunctie voor zorg'. Echter, de definitie van 'professionele zorg' blijft onscherp. Mijns inziens is er sprake van 'professionele zorg' wanneer zorgverleners beroepsmatig zorg verlenen. Voor bestaande woonfuncties voor zorg, niet zijnde de woonfuncties voor zorg die voorzien moeten zijn van een brandmeldinstallatie, geldt er in bepaalde situaties geen verplichting voor het hebben van rookmelders. Zorgclusterwoningen waarbinnen zorg op afspraak wordt verleend hoeven volgens artikel 3.117 Bbl niet te worden voorzien van rookmelders. Dit neemt niet weg dat in alle gevallen geadviseerd moet worden dit wel als zodanig door te voeren.
Conclusie
De bepaling van de gebruiksfunctie is essentieel, gezien de gebruiksfunctie de van toepassing zijnde wettelijke voorschriften bepaalt. Het doel is dat de aanwezige voorzieningen aansluiten bij het gebruik en de doelgroep van het (woonzorg-)gebouw. De verschillen tussen '24-uurszorg' en 'zorg op afroep' zijn groot, variërend van de aanwezigheid van een doormelding en inspectiecertificaat van de brandmeldinstallatie, het type ontruimingsalarminstallatie en de eisen aangaande hulp bij ontruiming. Een correcte initialisatie van de gebruiksfunctie voorkomt handhaving en zorgt voor een veilige omgeving voor bewoners. De regelgeving in het Bbl en de Omgevingswet vereist een nauwkeurige analyse van het daadwerkelijke gebruik, waarbij het bevoegd gezag toetst op basis van de aangevraagde functie en later op basis van het feitelijk gebruik.