De juridische regeling rondom niet-recreatief gebruik van recreatieverblijven in de gemeente Zuidplas, en specifiek binnen de voormalige gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle, is een complex onderwerp waarbij historische beleidskeuzes en actuele wettelijke kaders samenkomen. In het verleden hebben de drie voormalige gemeenten die nu onder Zuidplas vallen, elk hun eigen beleid gehanteerd voor het verlenen van vergunningen of het toestaan van permanent bewonen van recreatieverblijven. Dit resulteerde in een gevarieerd landschap van regels, peildata en handhavingsstrategieën. De huidige beleidsnota van de gemeente Zuidplas tracht deze verschillen niet te harmoniseren, maar legt uit hoe het bestaande beleid van de oud-gemeenten voortzetting vindt binnen de nieuwe gemeentelijke structuur.
De kern van de discussie draait om de vraag wanneer een recreatieverblijf mag worden gebruikt als permanent verblijf, wat strijdig is met de oorspronkelijke recreatieve bestemming in het bestemmingsplan. De gemeente beschikt over twee instrumenten om met deze situatie om te gaan: de persoonsgebonden omgevingsvergunning (pgo) en de persoonsgebonden gedoogbeschikking (pgb). Het verlenen van een omgevingsvergunning voor niet-recreatief gebruik is een discretionaire bevoegdheid van het college van burgemeester en wethouders. Dit betekent dat het college de bevoegdheid heeft, maar geen plicht, om een vergunning te verlenen, zelfs niet indien de aanvrager aan alle voorwaarden voldoet. Deze discretionaire macht leidde in het verleden tot verschillende toepassingen in Moordrecht, Nieuwerkerk aan den IJssel en Zevenhuizen-Moerkapelle.
In Zevenhuizen-Moerkapelle en Nieuwerkerk aan den IJssel werd in principe een persoonsgebonden omgevingsvergunning verleend aan iedereen die voldeed aan de voorwaarden. In Moordrecht werden geen dergelijke vergunningen uitgegeven. De verschillende benaderingen zijn direct verbonden met de historische context en de specifieke peildata die in het beleid zijn opgenomen. Om een helder beeld te krijgen van de regelingen die specifiek gelden voor Moerkapelle, is het noodzakelijk om de historische context, de wettelijke basis en de specifieke peildata te analyseren.
Juridisch Kader en Discretionaire Bevoegdheid
De basis voor de verlening van vergunningen voor het niet-recreatief gebruik van recreatieverblijven ligt in de Wet algemene milieubeleid (Wabo) en het Besluit omgevingsvergunningen (Bor). Bij de inwerkingtreding van de Wabo is de regeling opgenomen als een van de activiteiten waarvoor een persoonsgebonden omgevingsvergunning kan worden verleend. Artikel 2.12, eerste lid, onderdeel a, onder 2o, van de Wabo in samenhang met artikel 2.7 van het Bor en artikel 4, tiende lid, van bijlage II bij het Bor, geeft het college de bevoegdheid tot verlening van een persoonsgebonden omgevingsvergunning.
Het cruciale aspect van deze regeling is dat het verlenen van een omgevingsvergunning een discretionaire bevoegdheid is. Het college heeft de macht om dit te doen, maar geen verplichting. Dit betekent dat zelfs als een aanvrager aan alle voorwaarden voldoet, het college kan besluiten geen vergunning te verlenen. Deze discretionaire aard van de wetgeving heeft geleid tot een gevarieerde toepassing in de verschillende voormalige gemeenten die nu onder de gemeente Zuidplas vallen.
In de voormalige gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle werd het beleid als volgt ingevuld: eerst werd getoetst of de aanvrager voldeed aan de voorwaarden voor een persoonsgebonden omgevingsvergunning. Indien de aanvrager hieraan niet voldeed, werd er getoetst aan de voorwaarden voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking. De persoonsgebonden omgevingsvergunning en de persoonsgebonden gedoogbeschikking werden in Zevenhuizen-Moerkapelle altijd naast elkaar gebruikt als een twee-trappenstelsel.
Daarentegen kende de voormalige gemeente Moordrecht geen persoonsgebonden omgevingsvergunningen. De reden hiervoor was dat Moordrecht al tien jaar ten tijde van de brief van minister Dekker een gedoogbeleid voerde. De gemeente stelde zich op het standpunt dat sinds 1994 voor iedereen duidelijk was dat niet-recreatief gebruik van een recreatieverblijf niet was toegestaan. Daarom hanteerde Moordrecht een peildatum van 31 december 1993. Elke niet-recreatieve bewoning die na deze datum begon, werd niet toegestaan. Dit in tegenstelling tot Zevenhuizen-Moerkapelle, dat wel omgevingsvergunningen verleende aangen dat aan voorwaarden werd voldaan.
Historisch Beleid van de Voormalige Gemeenten
Om de huidige situatie in de gemeente Zuidplas te begrijpen, is het essentieel om inzicht te krijgen in hoe de drie voormalige gemeenten, Moordrecht, Nieuwerkerk aan den IJssel en Zevenhuizen-Moerkapelle, met dit onderwerp omgingen voordat ze samengevoegd werden. Het beleid was in deze drie gemeenten nogal verschillend, wat leidde tot de beslissing om na de fusie geen nieuw beleid te harmoniseren, maar de bestaande regels te handhaven.
Zevenhuizen-Moerkapelle
In Zevenhuizen-Moerkapelle werd een duidelijk gedoogbeleid ontwikkeld na een brief van de minister van VROM in 2003. Na deze brief hebben de voormalige gemeenten Nieuwerkerk aan den IJssel en Zevenhuizen-Moerkapelle niet actief gehandhaafd op niet-recreatief gebruik van recreatieverblijven. De peildatum voor het gedoogbeleid in Zevenhuizen-Moerkapelle was 15 november 2006. Iedereen die vóór die datum een recreatieverblijf bewoonde en dit sindsdien ononderbroken had bewoond, kon een persoonsgebonden gedoogbeschikking aanvragen.
Naast de peildatum werden aanvullende eisen gesteld die overeenkwamen met de wettelijke regeling van de persoonsgebonden omgevingsvergunning. De woning moest voldoen aan het Bouwbesluit 2003 en aan relevante milieuregelgeving. Dit betekent dat de vergunning of beschikking niet alleen ging over het feit van bewoning, maar ook over de technische staat van het pand. Het was een tweeslag: als men niet voldeed aan de eisen voor een omgevingsvergunning, kon men nog steeds in aanmerking komen voor een gedoogbeschikking als men aan de eisen voor dat instrument voldeed.
Nieuwerkerk aan den IJssel
De voormalige gemeente Nieuwerkerk aan den IJssel kende twee typen gedoogbeschikkingen. In 1995 zijn voor een aantal percelen op recreatiepark Hitland (nu: Parc de IJsselhoeve) objectgebonden gedoogbeschikkingen verleend. In tegenstelling tot de persoonsgebonden gedoogbeschikkingen rusten deze op het perceel en niet op de persoon aan wie ze zijn verleend. Daarom zijn deze gedoogbeschikkingen overdraagbaar. Dit betekent dat bij verkoop van het perceel de gedoogbeschikking meegaat met het perceel, wat voor de koper een voordeel kan betekenen. De peildatum voor het gedoogbeleid in Nieuwerkerk was 1 januari 2005.
Moordrecht
Moordrecht nam een andere lijn. Er werden geen persoonsgebonden omgevingsvergunningen verstrekt. De gemeente stelde dat niet-recreatief gebruik al jarenlang niet was toegestaan. De peildatum voor een persoonsgebonden gedoogbeschikking was 31 december 1993. Dit betekent dat bewoners die pas na deze datum met permanent bewonen begonnen, geen vergunning of beschikking konden krijgen. Voor bewoners die al vóór 31 december 1993 woonden, kon een beschikking worden verleend.
Peildata en Toegang tot Vergunningen
De toegang tot een persoonsgebonden omgevingsvergunning (pgo) of een persoonsgebonden gedoogbeschikking (pgb) is strikt gebaseerd op specifieke peildata die per voormalige gemeente verschillen. Deze data bepalen of een bewoner in aanmerking komt voor een vergunning of beschikking. Het is van cruciaal belang dat de aanvrager kan aantonen dat hij of zij vóór de desbetreffende peildatum al permanent in het recreatieverblijf woont.
In onderstaande tabel is een overzicht opgenomen van de geldende peildata voor de verschillende woonkernen binnen de gemeente Zuidplas.
| Woonkern (Voormalige Gemeente) | Peildatum Persoonsgebonden Omgevingsvergunning (pgo) | Peildatum Persoonsgebonden Gedoogbeschikking (pgb) |
|---|---|---|
| Moerkapelle | 31 oktober 2003 | 15 november 2006 |
| Moordrecht | N.v.t. (geen pgo's) | 31 december 1993 |
| Nieuwerkerk a/d IJssel | N.v.t. (geen pgo's) | 1 januari 2005 |
| Zevenhuizen | 31 oktober 2003 | 15 november 2006 |
Uit deze tabel blijkt dat de situatie in Moerkapelle uniek is vanwege de dubbele peildatum. De peildatum voor de persoonsgebonden omgevingsvergunning ligt op 31 oktober 2003. Dit betekent dat bewoners die vóór deze datum begonnen met permanent bewonen, in aanmerking komen voor een omgevingsvergunning, mits zij aan alle overige eisen voldoen. Voor bewoners die pas na 31 oktober 2003, maar vóór 15 november 2006 zijn gaan wonen, komt de persoonsgebonden gedoogbeschikking in beeld.
De regel is dat een meerderjarige persoon die op de peildatum reeds meerderjarig was en aan de voorwaarden voldeed, een eigen persoonsgebonden omgevingsvergunning of gedoogbeschikking moet hebben. Tegen iedereen die daar niet over beschikt, kan handhavend worden opgetreden. Voor meerderjarige personen die op de peildatum nog niet meerderjarig waren, geldt dat zij het recreatieverblijf mogen bewonen indien zij dit sinds het bereiken van hun meerderjarigheid onafgebroken hebben gedaan. Dit houdt in dat als iemand pas volwassen is geworden na de peildatum, maar wel vóór de peildatum van de gedoogbeschikking begon te wonen, zij ook in aanmerking komen, mits de bewoning ononderbroken is.
In Moerkapelle is de peildatum voor een persoonsgebonden omgevingsvergunning (31 oktober 2003) voorafgaand aan de peildatum voor de persoonsgebonden gedoogbeschikking (15 november 2006). Dit betekent dat er een overlap bestaat. Als iemand vóór 31 oktober 2003 begon met permanent bewonen, kan hij of zij een omgevingsvergunning aanvragen. Als iemand pas na die datum, maar vóór 15 november 2006 begon, kan hij of zij een gedoogbeschikking aanvragen. Dit geeft een tweeslag systeem waarbij de eerste groep de hogere status van een formele vergunning krijgt, en de tweede groep de status van een gedoogbeschikking.
Na 1 juli 2013 zullen geen persoonsgebonden omgevingsvergunningen of gedoogbeschikkingen meer worden verleend. De regeling van de objectgebonden gedoogbeschikking op Parc de IJsselhoeve in Nieuwerkerk aan den IJssel blijft echter bestaan voor percelen die voldoen aan de voorwaarden die daar ooit aan gesteld zijn. Nieuwe objectgebonden gedoogbeschikkingen zullen niet meer worden verleend. Voor Moerkapelle geldt dus dat na 1 juli 2013 geen nieuwe aanvragen meer worden verwerkt. Dit betekent dat de bestaande vergunningen en beschikkingen hun geldigheid behouden, maar er kunnen geen nieuwe worden verkregen na die datum.
Planologisch Regime en Bestemmingsplannen
De vraag welke activiteiten zijn toegestaan in een recreatieverblijf wordt in de eerste plaats beantwoord aan de hand van het bestemmingsplan. Hierin staat beschreven voor welke doeleinden een verblijf mag worden gebruikt. In dit hoofdstuk wordt het planologisch regime weergegeven dat op de recreatieparken van toepassing is. De gemeente Zuidplas heeft acht recreatieparken binnen haar grenzen, waaronder die in Moerkapelle. Voor deze parken gelden verschillende bestemmingsplannen die bepalen wat wel en niet mag.
Het planologisch regime is de basis voor het onderscheid tussen recreatief en niet-recreatief gebruik. - Recreatief gebruik: Gebruik van een recreatieverblijf conform de in het van toepassing zijnde bestemmingsplan vermelde gebruiksvoorschriften die van toepassing zijn op de recreatieve bestemming van een recreatieverblijf. - Niet-recreatief gebruik: Het al dan niet tijdelijk gebruiken van een recreatieverblijf in strijd met de recreatieve bestemming.
In de voormalige gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle is het beleid ontwikkeld op basis van dit planologisch regime. De gemeente heeft een gedoogbeleid ontwikkeld in aanvulling op de landelijke regeling van de persoonsgebonden omgevingsvergunning. Dit beleid is gebaseerd op de peildatum van 15 november 2006. De woning moest voldoen aan het Bouwbesluit 2003 en aan relevante milieuregelgeving.
Het bestemmingsplan vormt dus de basis. Als het plan aangeeft dat het gebied bestemd is voor recreatie, is permanent bewonen in strijd met dit plan. De omgevingsvergunning of de gedoogbeschikking maakt dan een uitzondering op dit plan mogelijk, mits aan specifieke voorwaarden wordt voldaan. Deze voorwaarden omvatten vaak de bouwtechnische staat van het pand en de milieueisen.
Handhaving en Proceduur
Handhaving op niet-recreatief gebruik krijgt vorm in hoofdstuk 5 van de beleidsnota. De gemeente Zuidplas hanteert een streng handhavingsbeleid. Tegen iedereen die niet over een geldige persoonsgebonden omgevingsvergunning of gedoogbeschikking beschikt, kan handhavend worden opgetreden. Dit betekent dat de gemeente in actie kan komen, zoals het opleggen van een opzegging of de verplichting om het recreatieverblijf te ontruimen, indien er geen vergunning of beschikking is.
De procedure voor de verlening van persoonsgebonden gedoogbeschikkingen en persoonsgebonden omgevingsvergunningen is beschreven in hoofdstuk 4 van de beleidsnota. De gemeente heeft besloten om het bestaande beleid van de voormalige gemeenten niet te harmoniseren, maar nieuw beleid vast te stellen dat aansluit bij de historische regels. Dit betekent dat de peildata en voorwaarden van de oude gemeenten nog steeds gelden voor de respectievelijke kernen.
In de praktijk betekent dit dat een bewoner in Moerkapelle eerst moet kunnen aantonen dat hij of zij vóór de relevante peildatum begon met permanent bewonen. Vervolgens wordt getoetst of de woning voldoet aan de eisen van het Bouwbesluit 2003 en de milieuregelgeving. Als aan deze eisen wordt voldaan, kan een vergunning of beschikking worden verleend. Het college behoudt echter het recht om de vergunning niet te verlenen, omdat het een discretionaire bevoegdheid is.
Toekomst en Beperkingen van Vergunningen
De regeling is tijdelijk van aard. Na 1 juli 2013 zullen geen persoonsgebonden omgevingsvergunningen of gedoogbeschikkingen meer worden verleend. Dit betekent dat de mogelijkheid om een nieuwe vergunning of beschikking te krijgen, is gesloten. Voor bewoners die reeds een vergunning of beschikking hebben, geldt dat deze hun geldigheid behouden. Voor degenen die later zijn gaan wonen, geldt dat zij geen recht hebben op een vergunning of beschikking.
De objectgebonden gedoogbeschikkingen in Nieuwerkerk aan den IJssel vormen een uitzondering. Deze blijven bestaan voor percelen die voldoen aan de voorwaarden die daar ooit zijn gesteld. Nieuwe objectgebonden gedoogbeschikkingen worden niet meer verleend. Voor Moerkapelle geldt dat de persoonsgebonden instrumenten na 1 juli 2013 niet meer beschikbaar zijn.
Conclusie
De regeling van omgevingsvergunningen en gedoogbeschikkingen in Moerkapelle is een complex systeem dat voortkomt uit historische beleidskeuzen van de voormalige gemeente Zevenhuizen-Moerkapelle. De sleutel tot begrip ligt in de verschillende peildata die per kern gelden. Voor Moerkapelle zijn dit 31 oktober 2003 voor de omgevingsvergunning en 15 november 2006 voor de gedoogbeschikking. De discretionaire aard van de bevoegdheid betekent dat het college kan besluiten geen vergunning te verlenen, zelfs als de voorwaarden worden voldaan. De gemeente Zuidplas heeft gekozen om het historische beleid van de oud-gemeenten niet te harmoniseren, maar handhaven. Na 1 juli 2013 zijn geen nieuwe vergunningen of beschikkingen meer mogelijk, wat de situatie voor latere bewoners ongunstig maakt.
Deze beleidsregels vormen de basis voor handhaving. Tegen personen zonder geldige vergunning of beschikking kan de gemeente handhavend optreden. Het planologisch regime, bepaald door het bestemmingsplan, vormt de basis voor de regelgeving. De gemeente Zuidplas heeft acht recreatieparken met in totaal 845 recreatieverblijven. Het is dus een substantieel onderwerp met grote impact op de bewoners en de gemeente.