De invoering van de Omgevingswet markeert een fundamentele verschuiving in de Nederlandse ruimtelijke ordening, waarbij het projectbesluit een centrale rol inneemt als integraal instrument voor de realisatie van grootschalige projecten. Dit besluit vervangt het oude projectplan van de Waterwet, het tracébesluit en het inpassingsplan, en fungeert nu als een allesomvattende vergunning. De kernverandering ligt in de mogelijke integratie van diverse toestemmingen binnen één besluit, waardoor het noodzakelijke papierwerk voor projecten wordt vereenvoudigd. In plaats van losse vergunningen voor bouwactiviteiten, natuurtoestemmingen en verkeersbesluiten, kan het projectbesluit als omgevingsvergunning fungeren, mits dit uitdrukkelijk in het besluit wordt vermeld. Deze integratie vereist een zorgvuldige afweging van belangen en regels, waarbij de bevoegdheden van verschillende bestuursorganen nauwkeurig op elkaar moeten worden afgestemd.
De Omgevingswet introduceert een nieuw paradigma waarin het projectbesluit niet enkel een toestemming voor het project zelf is, maar ook kan fungeren als de benodigde omgevingsvergunning voor activiteiten die onderdeel uitmaken van het project. Dit betekent dat een apart besluit voor bijvoorbeeld een bouwwerk of een ingreep in de natuur niet meer noodzakelijk is, voor zover dit in het projectbesluit is opgenomen. De wetgever heeft hiervoor artikel 5.53 van de Omgevingswet opgenomen, dat bepaalt dat de regels voor de beoordeling, inhoud en werking van een omgevingsvergunning ook van toepassing zijn op het projectbesluit, zolang dit als vergunning fungeert. Dit creëert een situatie waarin de beoordelingsregels voor het projectbesluit en de specifieke toestemmingen in elkaar overlopen. De afweging die plaatsvindt voor het projectbesluit dient dus ook de eisen van de specifieke toestemming te vervullen.
Een cruciaal aspect van deze integratie is de mogelijkheid om directe wijzigingen in het bestemmingsplan (omgevingsplan) aan te brengen. Grootschalige projecten, zoals de verlegging van een dijk of de aanleg van een waterbergingsgebied, passen vaak niet binnen de regels van het geldende bestemmingsplan. Onder het oude stelsel zou dit leiden tot de noodzaak van een apart bestemmingsplanwijziging of een vergunning voor strijdig gebruik. Met de invoering van de Omgevingswet wordt deze procedure vereenvoudigd: het projectbesluit wijzigt de regels van het geldende omgevingsplan direct. Dit besluit is daarmee tegelijk een besluit tot partiële wijziging van het omgevingsplan. In het projectbesluit moet worden aangegeven welke regels worden toegevoegd, geschrapt, gewijzigd of vervangen, en hoe de verbeelding van het plan wordt aangepast. Deze wijziging wordt vervolgens opgenomen in de geconsolideerde, doorlopende versie van het omgevingsplan dat digitaal beschikbaar komt. Op deze manier wordt het projectbesluit een integraal onderdeel van het beoordelingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning.
Bevoegdheid en Rollen van Bestuursorganen
De vraag wie bevoegd is om het projectbesluit vast te stellen, is complex en afhankelijk van het type project en de betrokken overheidslagen. Een projectbesluit kan worden vastgesteld door het dagelijks bestuur van het waterschap, door de Gedeputeerde Staten (GS), door de minister van Infrastructuur en Milieu of door een andere betrokken minister. Door het integrale karakter van het projectbesluit kan het gebeuren dat een minister of een waterschap indirect een besluit neemt over een activiteit waar normaal gesproken het college van burgemeester en wethouders bevoegd voor is, zoals het toestaan van een bouwactiviteit.
Deze verschuiving in bevoegdheid brengt met zich mee dat waterbeheerders een nieuwe rol krijgen. Door de doorwerking van het projectbesluit in het omgevingsplan zijn waterbeheerders nu bevoegd om een omgevingsplan te wijzigen. Hoewel het Rijk en de Gedeputeerde Staten dit eerder konden doen via inpassingsplannen, is dit voor waterschappen een nieuwe bevoegdheid. Er is in dit proces geen sprake van een advies- of instemmingsbevoegdheid voor de gemeenteraad, die normaal gezien het bevoegde gezag is voor het vaststellen van het omgevingsplan voor het betrokken gebied. Dit impliceert dat de bevoegdheid bij het projectbesluit ligt bij het orgaan dat het besluit vaststelt, zoals het waterschap of de minister, en niet bij de lokale overheid die normaal over het plan beslist.
De omgevingswet bevat in artikel 16.20 een uitgebreide procedure om de betrokkenheid van andere bestuursorganen te waarborgen. De bestuursorganen die oorspronkelijk bevoegd waren om te beslissen over een omgevingsvergunningplichtige activiteit, krijgen de gelegenheid om advies uit te brengen of in te stemmen. Dit is vergelijkbaar met de huidige verklaring van geen bedenking. In bepaalde gevallen is geen instemming vereist, maar de adviesbevoegdheid blijft dan wel bestaan. Het projectbesluit kan dus ook besluiten omvatten die zijn genomen op basis van een andere wet dan de Omgevingswet. In het ontwerp-Omgevingsbesluit is daartoe in artikel 4.6 genoemd dat een verkeersbesluit op grond van artikel 15 van de Wegenverkeerswet 1994 en een besluit tot onttrekking van een weg aan de openbaarheid op grond van de Wegenwet kunnen worden meegenomen.
De vraag of alle toestemmingen in het projectbesluit moeten worden opgenomen, leidt tot een belangrijk onderscheid. Er is geen verplichting om alle toestemmingen op te nemen in het projectbesluit. Als het bevoegd gezag bijvoorbeeld van mening is dat een besluit van het orgaan dat normaal met de besluitvorming is belast doelmatiger is, kan deze toestemming buiten het projectbesluit worden gelaten. Het bevoegd gezag voor een projectbesluit kan beslissen dat de toestemmingen ter uitvoering van dat projectbesluit gecoördineerd worden voorbereid met toepassing van afdeling 3.5 Awb. Dit betekent dat er sprake kan zijn van coördinatie in plaats van volledige integratie, afhankelijk van wat doelmatiger is voor het specifieke project.
Het Toetsingskader en Beoordelingsregels
Wanneer het projectbesluit ook fungeert als omgevingsvergunning, verbreedt dit het afwegingskader voor het bevoegd gezag. Naast de beoordeling voor het projectbesluit dient dan ook een afweging plaats te vinden voor de specifieke toestemming. De wetgever heeft daartoe artikel 5.53 van de Omgevingswet opgenomen. Daarin is bepaald dat een deel van de regels die gelden voor de omgevingsvergunning overeenkomstig van toepassing zijn op het projectbesluit, voor zover dit fungeert als omgevingsvergunning. Het gaat daarbij om de bepalingen over de beoordeling van de aanvraag, de inhoud en werking van een omgevingsvergunning en de actualisering, wijziging en intrekking van een omgevingsvergunning.
Zo zullen aan het projectbesluit dezelfde voorschriften verbonden kunnen worden als die verbonden kunnen worden aan de betreffende omgevingsvergunning. Als een project significante negatieve effecten kan hebben op beschermde natuurwaarden, dient nu naast het projectplan een vergunning te worden verkregen op grond van artikel 2.7 van de Wet natuurbescherming (Wnb). In die vergunning zijn de negatieve effecten van het project beoordeeld en zijn voorschriften opgenomen over bijvoorbeeld de uitvoering van mitigerende maatregelen. In de toekomst kan sprake zijn van slechts één besluit, het projectbesluit, waarin ook de natuurtoestemming en de daarmee samenhangende voorschriften zijn opgenomen. Dit vereist dat de regels en voorschriften die op een bepaalde omgevingsvergunning van toepassing zijn door het bevoegd gezag op een correcte wijze worden toegepast en de bij die vergunning behorende belangenafweging op de juiste wijze plaatsvindt.
Het projectbesluit dient dan een paragraaf te bevatten waarin wordt aangegeven op welke wijze het betrokken omgevingsplan wordt aangepast. Aangegeven moet worden welke regels worden toegevoegd, geschrapt, gewijzigd of vervangen door andere regels. Ook moet worden aangegeven op welke wijze de verbeelding wordt aangepast. Dit deel van het projectbesluit wordt opgenomen in de geconsolideerde (doorlopende) versie van het omgevingsplan, dat digitaal beschikbaar wordt gesteld. Het projectbesluit wordt hiermee onderdeel van het beoordelingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bijvoorbeeld een bouwactiviteit. Ook wordt een bouwactiviteit die onderdeel uitmaakt van het betrokken project getoetst aan dit deel van het projectbesluit.
Integratie van Vergunningen en Voorschriften
De belangrijkste eigenschap van het projectbesluit is de mogelijkheid tot integratie van diverse toestemmingen. Het projectbesluit kan alle toestemmingen omvatten die nodig zijn voor het project. Hiervoor zijn artikel 5.52, tweede en derde lid, van de Omgevingswet opgenomen. Het tweede lid bepaalt dat het projectbesluit, voor zover uitdrukkelijk in het besluit is bepaald, geldt als omgevingsvergunning voor activiteiten ter uitvoering van het projectbesluit en als een bij algemene maatregel van bestuur aangewezen besluit. Dit betekent dat een aparte omgevingsvergunning niet meer nodig is, mits dit uitdrukkelijk in het projectbesluit is bepaald. Het projectbesluit bevat dan vanuit een integrale afweging van de betrokken feiten en belangen, alle voor de fysieke leefomgeving relevante bepalingen en maatregelen die noodzakelijk zijn voor het realiseren van het project.
Er kan hierbij bijvoorbeeld gedacht worden aan een omgevingsvergunning voor het aspect natuur. Als een project significante negatieve effecten kan hebben op beschermde natuurwaarden, dient nu naast het projectplan een vergunning te worden verkregen op grond van artikel 2.7 Wnb. In die vergunning zijn de negatieve effecten van het project beoordeeld en zijn voorschriften opgenomen over bijvoorbeeld de uitvoering van mitigerende maatregelen. In de toekomst kan sprake zijn van slechts één besluit, het projectbesluit, waarin ook de natuurtoestemming en de daarmee samenhangende voorschriften zijn opgenomen. Dit vereist dat de regels en voorschriften die op een bepaalde omgevingsvergunning van toepassing zijn door het bevoegd gezag op een correcte wijze worden toegepast en de bij die vergunning behorende belangenafweging op de juiste wijze plaatsvindt.
Het projectbesluit kan ook besluiten omvatten die zijn genomen op basis van een andere wet dan de Omgevingswet. In het (ontwerp)Omgevingsbesluit is daartoe in artikel 4.6 genoemd: een verkeersbesluit op grond van artikel 15 van de Wegenverkeerswet 1994 en een besluit tot onttrekking van een weg aan de openbaarheid op grond van de Wegenwet. Dit toont de flexibiliteit van het projectbesluit als instrument dat over de grenzen van de Omgevingswet heen kan werken, waardoor diverse administratieve lagen worden samengevoegd in één document.
Directe Wijziging van het Omgevingsplan
Een tweede belangrijke wijziging die met de komst van de Omgevingswet wordt doorgevoerd is de doorwerking van het projectbesluit in het bestemmingsplan (omgevingsplan). Een grootschalig hoogwaterveiligheidsproject, waarbij bijvoorbeeld een dijk wordt verlegd of een waterbergingsgebied wordt gerealiseerd, zal dikwijls niet passen binnen de regels van het geldende bestemmingsplan. Het huidige projectplan biedt hiervoor geen oplossing. Het bestemmingsplan moet dan worden gewijzigd of er is een omgevingsvergunning strijdig gebruik vereist. Met de invoering van de Omgevingswet zal dit veranderen. Het projectbesluit wijzigt de regels van het geldende omgevingsplan. Het projectbesluit is daarmee ook een besluit tot (partiële) wijziging van het omgevingsplan of de omgevingsplannen, vanwege de realisatie en instandhouding van het project.
In het projectbesluit dient dan een paragraaf te worden opgenomen waarin wordt aangegeven op welke wijze het betrokken omgevingsplan wordt aangepast. Aangegeven moet worden welke regels worden toegevoegd, geschrapt, gewijzigd of vervangen door andere regels. Ook moet worden aangegeven op welke wijze de verbeelding wordt aangepast. Dit deel van het projectbesluit wordt opgenomen in de geconsolideerde (doorlopende) versie van het omgevingsplan, dat digitaal beschikbaar wordt gesteld. Het projectbesluit wordt hiermee onderdeel van het beoordelingskader voor een aanvraag om een omgevingsvergunning voor bijvoorbeeld een bouwactiviteit. Ook wordt een bouwactiviteit die onderdeel uitmaakt van het betrokken project getoetst aan dit deel van het projectbesluit.
Door de doorwerking van het projectbesluit in het omgevingsplan zijn waterbeheerders bevoegd om een omgevingsplan te wijzigen. Het Rijk en GS konden dit in feite al eerder, door middel van een Rijks- en provinciaal inpassingsplan. Voor waterschappen is dit echter een nieuwe bevoegdheid. Er is geen sprake van een advies- en instemmingsbevoegdheid voor de gemeenteraad die het oorspronkelijke bevoegd gezag is voor het vaststellen van het omgevingsplan voor het betrokken gebied. Dit betekent dat de bevoegdheid bij het projectbesluit ligt bij het orgaan dat het besluit vaststelt, zoals het waterschap of de minister, en niet bij de lokale overheid die normaal over het plan beslist.
Vergelijking: Oud Stelsel versus Nieuw Stelsel
Om de impact van de Omgevingswet beter te begrijpen, is het nuttig om de verschillen tussen het oude stelsel en het nieuwe projectbesluit te benadrukken. De volgende tabel geeft een overzicht van de fundamentele wijzigingen in het proces van vergunningen en planwijzigingen.
| Aspect | Oud Stelsel (Waterwet/Wro/Wnb) | Nieuw Stelsel (Omgevingswet - Projectbesluit) |
|---|---|---|
| Naam instrument | Projectplan (art. 5.4 Waterwet), Tracébesluit, Inpassingsplan | Projectbesluit |
| Integratie vergunningen | Aparte vergunningen nodig (bouw, natuur, verkeer) | Eén besluit kan fungeren als omgevingsvergunning voor diverse activiteiten |
| Planwijziging | Afzonderlijke procedure nodig voor bestemmingsplan | Projectbesluit wijzigt direct het omgevingsplan (partiële wijziging) |
| Bevoegdheid waterschap | Geen rechtstreekse wijziging bestemmingsplan | Waterschappen kunnen nu omgevingsplan wijzigen (nieuwe bevoegdheid) |
| Natuurbescherming | Aparte vergunning art. 2.7 Wnb nodig | Kan in één projectbesluit worden opgenomen als toestemming |
| Inspraak gemeenten | Gemeenteraad vaak bevoegd voor bestemmingsplan | Geen advies/instemming gemeenteraad nodig voor wijziging via projectbesluit |
| Coördinatie | Verschillende toestemmingen vaak gescheiden | Mogelijkheid tot gecoördineerde voorbereiding (art. 3.5 Awb) |
Deze vergelijking toont dat het projectbesluit een sterkere integratie biedt dan het oude stelsel. In het oude stelsel waren er meerdere losse documenten nodig voor het realiseren van een project. Het projectbesluit combineert deze elementen tot één besluit, wat de administratieve lasten vermindert en de doorlooptijd verkort. De directe wijziging van het omgevingsplan binnen het projectbesluit elimineert de noodzaak voor een aparte planwijzigingsprocedure, wat vooral bij grootschalige waterprojecten cruciaal is.
De Rol van de Waterbeheerder en de Gemeente
De invoering van het projectbesluit brengt een belangrijke verschuiving in de rol van de waterbeheerder. Door de doorwerking van het projectbesluit in het omgevingsplan zijn waterbeheerders nu bevoegd om een omgevingsplan te wijzigen. Hoewel het Rijk en de Gedeputeerde Staten dit eerder konden doen via inpassingsplannen, is dit voor waterschappen een nieuwe bevoegdheid. Dit betekent dat waterschappen nu niet enkel het project kunnen bepalen, maar ook de regels van het omgevingsplan kunnen aanpassen om het project mogelijk te maken.
Een ander belangrijk punt is de relatie met de gemeente. Er is geen sprake van een advies- of instemmingsbevoegdheid voor de gemeenteraad, die normaal gezien het bevoegde gezag is voor het vaststellen van het omgevingsplan voor het betrokken gebied. Dit betekent dat de gemeenteraad geen woord heeft bij de wijziging van het omgevingsplan via het projectbesluit. Dit is een ingrijpende verandering in de verhouding tussen decentrale overheidsorganen. De bevoegdheid ligt bij het orgaan dat het projectbesluit vaststelt, zoals het waterschap of de minister, en niet bij de lokale overheid die normaal over het plan beslist.
De Omgevingswet bevat in artikel 16.20 een uitgebreide procedure voor inspraak door het bestuursorgaan of de bestuursorganen die oorspronkelijk bevoegd waren om te beslissen over een omgevingsvergunningplichtige activiteit. De betreffende bestuursorganen worden in de gelegenheid gesteld advies uit te brengen over de toetsing of daarmee in te stemmen. Dit is vergelijkbaar met de huidige verklaring van geen bedenking. In bepaalde gevallen is geen instemming vereist. De adviesbevoegdheid blijft dan wel bestaan. Dit garandeert dat andere bestuursorganen, zoals de gemeente of het Rijk, nog steeds een woord hebben in het proces, ook al ligt de hoofdbevoegdheid bij het projectbesluit.
Conclusie
Het projectbesluit van de Omgevingswet introduceert een fundamentele verandering in de manier waarop grootschalige projecten, met name in de watersector, worden gerealiseerd. Door de integratie van toestemmingen en de directe wijziging van het omgevingsplan wordt de procedure aanzienlijk vereenvoudigd. Het projectbesluit vervangt het oude projectplan en fungeert als een allesomvattende vergunning, waarbij afzonderlijke vergunningen voor bouw, natuur en verkeer in één besluit worden opgenomen.
De bevoegdheid ligt bij diverse bestuursorganen, waaronder waterschappen, die nu nieuwe macht krijgen om het omgevingsplan direct aan te passen. Dit leidt tot efficiëntere besluitvorming en snellere projectrealisatie. Hoewel er geen verplichting is om alle toestemmingen op te nemen, biedt het projectbesluit de mogelijkheid tot volledige integratie, wat de administratieve lasten vermindert. De nieuwe regeling zorgt ervoor dat een projectbesluit niet alleen een toestemming voor het project is, maar ook een wijziging van het ruimtelijk plan, waardoor de barrière van strijdig gebruik wordt weggenomen.
De invoering van dit instrument vereist echter wel een zorgvuldige toepassing van de beoordelingsregels, waarbij de belangenafweging correct moet plaatsvinden. Door de integratie van diverse toestemmingen in één besluit wordt de complexiteit voor projectontwikkelaars en overheden gereduceerd, wat de doorlooptijd verkort en de zekerheid van projectuitvoering vergroot. Het projectbesluit vormt dus de sleutel tot een efficiëntere en snellere realisatie van grote infrastructuur- en waterprojecten in Nederland.