De verwevenheid tussen omgevingsvergunningen en de kwaliteit van de bodem vormt een cruciaal aspect van het moderne omgevingsrecht. In de praktijk van het bouwen en het exploiteren van inrichtingen is het uitvoeren van bodemonderzoeken geen optionele stap, maar een fundamentele vereiste om de veiligheidsstandaarden te waarborgen. De wetgeving, met name de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo), de Wet milieubeheer (Wm) en de Wet bodembescherming (Wbb), creëert een kader waarin de aanvrager en het bevoegd gezag samenwerken om risico's te beperken. Dit artikel diept de complexe relatie uit tussen de vergunningsprocedure en de noodzaak van bodemkwaliteitscontrole, met nadruk op de omstandigheden waaronder een nader onderzoek verplicht is, de rol van de Omgevingsdienst en de specifieke eisen die aan de kwaliteit van de grond worden gesteld.
De juridische basis en de verplichting tot onderzoek
De wetgeving rondom bodemonderzoeken is geëvolueerd naar een systeem waarin de aanvrager van een omgevingsvergunning verantwoordelijk is voor het verzamelen van informatie over de toestand van de bodem. Sinds de inwerkingtreding van de Wabo is de expliciete bevoegdheid van het bevoegd gezag om bij een bouwaanvraag een nader bodemonderzoek te eisen formeel komen te vervallen. Desalniettemin blijft het mogelijk om binnen de procedure van een omgevingsvergunning een nader onderzoek te verlangen indien er sprake is van een redelijk vermoeden van ernstige bodemverontreiniging. Deze bepaling is cruciaal: als op basis van de resultaten van een verkennend bodemonderzoek de indexwaarde wordt overschreden, treedt er een verplichting op voor een nader onderzoek.
De situatie wordt nog complexer door de mogelijkheid van meervoudige aanvragen. Wanneer een aanvraag verschillende deeltoestemmingen betreft (bijvoorbeeld bouwen en milieu), kunnen inhoudelijk verschillende bodemonderzoeken vereist zijn. Om dit te voorkomen en efficiëntie te bevorderen, biedt de Wabo de aanvrager de mogelijkheid om een gecombineerd bodemonderzoek aan te leveren. Dit is alleen mogelijk na vooroverleg met het bevoegd gezag en met hun instemming in de onderzoeksopzet.
In de praktijk betekent dit dat het proces van het verkrijgen van een omgevingsvergunning onlosmakelijk verbonden is met de uitslag van bodemonderzoeken. De regels voor bouwen staan niet alleen in de landelijke wetten, maar ook in de gemeentelijke bouwverordening. Artikel 2.1.5 van de bouwverordening van bepaalde gemeenten (zoals vermeld in de context van de lokale regelgeving) geeft de verplichting concreet weer. Het is dus van levensbelang dat de aanvrager precies begrijpt wanneer een nader onderzoek noodzakelijk is en wanneer dit niet het geval is.
Wanneer is een nader bodemonderzoek noodzakelijk?
De noodzaak van een nader bodemonderzoek is niet absoluut; het hangt sterk af van de context van de locatie en de aard van de activiteit. Een fundamenteel uitgangspunt van het bodembeleid is dat de risico's van bedrijfsmatige activiteiten tot een verwaarloosbaar niveau beperkt moeten worden door doelmatige maatregelen. Het zorgplichtbeginsel van de Wet bodembescherming (Wbb) en de Wet milieubeheer (Wm) houdt in dat de exploitant of vergunninghouder verantwoordelijk is voor het herstellen van door hem veroorzaakte bodemverontreiniging en aansprakelijk is voor de kosten hiervan.
De rol van achtergrondgehalten en de Bodemkwaliteitskaart (BKK)
Een cruciaal aspect bij de bepaling van de noodzaak van een nader onderzoek is de aanwezigheid van verhoogde achtergrondgehalten. Als op basis van de Bodemkwaliteitskaart (BKK) bekend is dat de locatie in een bodemkwaliteitszone ligt met verhoogde achtergrondgehalten (gebiedsspecifieke waarden), dan is het uitvoeren van een nader bodemonderzoek meestal niet nodig, mits de gemeten gehalten lager zijn dan deze achtergrondgehalten.
| Situatie | Is nader onderzoek nodig? | Reden |
|---|---|---|
| Indexwaarde wordt overschreden | Ja (meestal) | Er is sprake van mogelijke verontreiniging die verder moet worden onderzocht. |
| Gelegeerde achtergrondgehalten (BKK) | Nee (als gehalten lager dan achtergrond) | De locatie ligt in een gebied met natuurlijke verhoogde waarden; geen verontreiniging door menselijk handelen. |
| Verhoogde achtergrond + hoge waarden | Ja | Als het gemeten gehalte boven het achtergrondgehalte ligt, kan sprake zijn van een puntbronverontreiniging. |
| Geen bodembedreigende activiteiten | Nee | Als er geen risico's zijn, is een nader onderzoek vaak overbodig. |
Als uit een bodemonderzoeksrapport of andere gegevens de conclusie wordt getrokken dat er vermoedelijk sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging, treedt de vergunning op grond van artikel 6.2c van de Wabo niet eerder in werking dan na een van de volgende voorwaarden: 1. Het bevoegd gezag heeft vastgesteld dat geen sprake is van ernstige verontreiniging waarbij spoedige sanering noodzakelijk is. 2. Het bevoegd gezag is ingestemd met een saneringsplan. 3. Een BUS-melding is gedaan en de termijn van vijf weken is verstreken.
In dergelijke gevallen neemt de gemeente in de overweging van de vergunning op dat er sprake is van ernstige verontreiniging en vermeldt expliciet dat de vergunning nog niet in werking treedt totdat de vereisten zijn vervuld. Dit proces is schematisch weergegeven in diverse richtlijnen en zorgt ervoor dat er geen bouwwerken kunnen starten totdat de bodemsituatie veilig is gesteld.
De praktijk van grondmonsters en kwaliteitseisen
De praktische uitvoering van het onderzoek naar de grondkwaliteit is vaak het eerste stappenplan in het proces. Een concreet voorbeeld van de complexiteit van dit proces is te zien in de situatie achter de Ruigekade 3. Hier heeft de gemeente een onderzoek uitgevoerd naar de kwaliteit en herkomst van de grond die op de percelen was opgeslagen. De Omgevingsdienst West-Holland heeft op locatie grondmonsters afgenomen.
De resultaten van dit onderzoek toonden aan dat de grond geschikt was voor toepassing in 'Landbouw en natuur'. Daarnaast zijn er monsters afgenomen op de locaties waar de grond oorspronkelijk vandaan komt. Onafhankelijke bureaus hebben geconcludeerd dat deze grond voldoet aan NEN-normen en andere relevante richtlijnen. Voor de zorgvuldigheid is de Omgevingsdienst West-Holland gevraagd om een extra set grondmonsters te laten nemen, specifiek van de grond die later is aangevoerd. Deze monsters zullen door een onafhankelijk bureau worden beoordeeld, met de verwachting dat de resultaten binnen enkele weken beschikbaar zullen zijn.
Naast de kwaliteit is ook de herkomst van de grond van belang. De gemeente heeft nader onderzoek gedaan naar de herkomst door alle vervoersdocumenten op te vragen bij de Omgevingsdienst West-Holland. Deze documenten zijn steekproefsgewijs gecontroleerd, waarbij geen onregelmatigheden naar voren kwamen. Dit illustreert dat het controleren van de herkomst net zo belangrijk is als de chemische samenstelling.
In situaties waarin de grondkwaliteit onvoldoende is onderbouwd, kan het bevoegd gezag beslissen om een vergunning in te trekken. Zo werd in het geval van de ophoging achter de Ruigekade 3 geconcludeerd dat de nut en noodzaak van de ophoging onvoldoende onderbouwd was. Het enige wat op basis van het ecologisch advies is toegestaan, is het dempen van kuilen en diepe geulen. Dit mag alleen op een zeer beperkt deel van het gebied en valt onder regulier onderhoud om de hoogte van het terrein te herstellen. Voor deze beperkte werkzaamheden is geen vergunning nodig.
Procedure en rol van het bevoegd gezag
Het bevoegd gezag speelt een centrale rol in de procedure van de omgevingsvergunning en het vereisen van bodemonderzoeken. Bij een meervoudige aanvraag voor verschillende deeltoestemmingen (bijvoorbeeld bouwen en milieu) kunnen meerdere bodemonderzoeken vereist zijn. Om dit te voorkomen en te vereenvoudigen, kan de aanvrager de mogelijkheid geboden worden om een gecombineerd bodemonderzoek aan te leveren. Dit vereist vooroverleg met het bevoegd gezag en hun instemming in de onderzoeksopzet.
De bepalingen met betrekking tot de bouwvergunning en handhaving zijn overgeheveld vanuit de Woningwet (Ww) naar de Wabo. De bouwvergunning is hierdoor vervangen door de omgevingsvergunning voor bouwen. In het Besluit omgevingsrecht (Bor) zijn de voorschriften uit de Wabo verder uitgewerkt, waaronder de vergunningplicht en het aanwijzen van het bevoegd gezag. De regels voor bouwen staan ook in de gemeentelijke bouwverordening, waarbij artikel 2.1.5 vaak een sleutelrol speelt bij het vereisen van een nader bodemonderzoek.
In de praktijk betekent dit dat de gemeente, via de Omgevingsdienst, de macht heeft om de grondkwaliteit te toetsen aan de NRB (Nationale Richtlijnen voor de Bodem). Als sprake is van bodembedreigende activiteiten, is in het merendeel van de gevallen het uitvoeren van een bodemonderzoek verplicht. De vergunning dient zowel voorschriften voor het vastleggen van de nulsituatie als voor het uitvoeren van de eindsituatie op te nemen. Bij actualisatie van een omgevingsvergunning voor de activiteit milieu kan om een nulsituatiebodemonderzoek worden gevraagd als er binnen de inrichting nieuwe bodembedreigende activiteiten plaatsvinden.
Herhalingsonderzoek en langetermijn monitoring
Een aspect dat vaak wordt over het hoofd gezien, maar essentieel is voor de langetermijnveiligheid, is het herhalingsonderzoek. In de vergunning kan worden opgenomen dat periodiek een herhalingsonderzoek moet worden uitgevoerd. Dit gebeurt meestal als de tijdsduur tussen het nul- en het eindsituatieonderzoek onacceptabel groot is (meer dan 10 jaar). Het doel van een herhalingsonderzoek is om vroegtijdig ingrijpen mogelijk te maken door de dan nog actieve inrichting bij onverhoopte verontreiniging van de bodem.
Bij de keuze voor een herhalingsfrequentie spelen meerdere factoren een rol: - De locatie en het bodemtype. - De mobiliteit van de bodembedreigende stoffen. - Het verspreidingsrisico.
Per geval wordt beoordeeld of het nodig is om een herhalingsbodemonderzoek voor te schrijven in de omgevingsvergunning. Dit is een dynamisch proces dat continu moet worden geëvalueerd.
Toetsing aan de Activiteitenbesluit en NRB
De omgevingsvergunning voor de activiteit milieu wordt ten aanzien van preventieve bodembescherming getoetst aan de NRB (Nationale Richtlijnen voor de Bodem). Op basis van de NRB voert de aanvrager een bodemrisicoanalyse uit om de aard en de mate van bodembedreigende activiteiten te bepalen. Als sprake is van bodembedreigende activiteiten, dan is in het merendeel van de gevallen het uitvoeren van een bodemonderzoek verplicht.
Op grond van artikel 2.11 van het Activiteitenbesluit zijn er drie momenten waarop een bodemonderzoek verplicht is: 1. Wanneer een inrichting wordt opgericht en binnen die inrichting bodembedreigende activiteiten worden uitgevoerd. De resultaten moeten binnen drie maanden na oprichting worden toegezonden aan het bevoegd gezag. 2. Wanneer een inrichting of activiteit zodanig wijzigt dat de actuele bodemkwaliteit bekend moet zijn, kan het bevoegd gezag een bodemonderzoek verlangen.
Uitgezonderd van het Activiteitenbesluit zijn inrichtingen met GBPV-installaties. Voor een beperkt aantal bedrijven geldt een omgevingsvergunningplicht op basis van de Wabo/Wm. Het is dus cruciaal voor de aanvrager om te begrijpen of hun activiteit valt onder deze plicht.
De sanctie bij ernstige verontreiniging
Wanneer er sprake is van een geval van ernstige bodemverontreiniging, gelden striktere regels. Als uit het bodemonderzoeksrapport de conclusie kan worden getrokken dat er een redelijk vermoeden bestaat van ernstige verontreiniging, treedt de vergunning op grond van artikel 6.2c Wabo (bijlage V van de Wabo) niet eerder in werking dan nadat een van de volgende voorwaarden is vervuld: - Vaststelling door het bevoegd gezag Wbb dat geen spoedige sanering nodig is. - Instemming met een saneringsplan door het bevoegd gezag Wbb. - Een BUS-melding is gedaan en de termijn van vijf weken is verstreken.
De gemeente neemt in de overweging van de omgevingsvergunning expliciet op dat er sprake is van ernstige bodemverontreiniging en vermeldt dat de vergunning nog niet in werking treedt. Dit zorgt ervoor dat er geen bouwwerken kunnen worden uitgevoerd totdat de bodem is veiliggesteld. Dit mechanisme vormt een essentieel veiligheidsnet voor de openbare gezondheid en het milieu.
Conclusie
De relatie tussen omgevingsvergunning en grondmonsters is complex maar fundamenteel voor duurzaam bouwen en het beschermen van de bodem. De wetgeving, bestaande uit de Wabo, Wm en Wbb, zorgt ervoor dat bodemonderzoeken niet slechts een bureaucratie zijn, maar een noodzakelijk middel om risico's te minimaliseren. Of een nader onderzoek nodig is, hangt af van de resultaten van het verkennend onderzoek, de achtergrondgehalten in de omgeving en de aard van de activiteiten. Bij ernstige verontreiniging stopt de procedure totdat de bodem is veiliggesteld, wat de verantwoordelijkheid van de aanvrager benadrukt. Door de invoering van gecombineerde onderzoeken en duidelijke richtlijnen voor herhalingsonderzoeken, wordt de procedure efficiënter en veiliger. Het is voor elke aanvrager van essentieel belang om de eisen van het bevoegd gezag te begrijpen en te voldoen aan de NRB en de Activiteitenbesluit, om te waarborgen dat de bodemkwaliteit op elk moment aan de NEN-normen voldoet.