De relatie tussen de Omgevingsvergunning en de Wet natuurbescherming (Wnb) vormt een complex juridisch en administratief knooppunt voor bouwers, ontwikkelaars en ondernemers in Nederland. Wanneer een project impact heeft op beschermde natuur, rijzen vragen over het proces van vergunningverlening. De kern van deze discussie ligt in het concept van de 'aanhaakplicht' en de mogelijkheid om procedures te 'ontkoppelen'. Dit artikel biedt een diepgaande analyse van de wettelijke basis, de procedurele keuzes die een aanvragende partij kan maken, en de consequenties van deze keuzes voor de vergunningstrajecten. Het doel is om de nuances van artikel 2.1 van de Wet algemene bepalingen omgevingsrecht (Wabo) en artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor) helder uit te leggen, met de nadruk op de rechtspraak van de Raad van State die de flexibiliteit van deze regels bevestigt.
Juridisch Kader en De Aanhaakplicht
De basis voor de samenloop van procedures ligt in de wetgeving. Volgens artikel 2.1, eerste lid, sub i, van de Wabo in samenhang met artikel 2.2aa van het Besluit omgevingsrecht (Bor), geldt er in beginsel een aanhaakplicht. Dit betekent dat als voor een activiteit zowel een omgevingsvergunning als een toestemming of vergunning ingevolge de Wet natuurbescherming nodig is, deze procedures in beginsel bij elkaar worden aangehaakt. Dit geldt specifiek voor projecten die vallen onder het tweede lid van artikel 2.7 van de Wnb (betreffende Natura 2000-gebieden) of voor handelingen waarvoor een ontheffing nodig is krachtens de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10 van de Wnb (betreffende flora en fauna).
Het gevolg van deze aanhaakplicht is dat de omgevingsvergunning niet kan worden verleend zonder dat er een Verklaring van Geen Bedenkingen (VVGB) is verkregen voor de WNB-toestemming. Zolang de procedures aaneengehaakt zijn, functioneren ze als één gezamenlijke procedure. De gemeente (als bevoegd gezag voor de omgevingsvergunning) wacht dan op de positieve uitkomst van de Provincie (als bevoegd gezag voor de WNB). Zonder deze verklaring blijft de omgevingsvergunning opgeschort.
De Wet natuurbescherming is een bundeling van meerdere Europese en nationale regelingen. Ze omvat de bepalingen uit de Europese Vogelrichtlijn en Habitatrichtlijn, de Boswet en de oorspronkelijke Flora- en Faunawet. De wet beschermt niet alleen individuele soorten, maar ook gebieden zoals Natura 2000-gebieden. Voor activiteiten die effect hebben op beschermde natuur – zoals het slopen van gebouwen, het weghalen van bebossing, of het veroorzaken van ammoniakuitstoot – is een vergunning of melding nodig. De effecten van stikstofdepositie worden bepaald met het AERIUS-Calculator model van de overheid.
Het Bevoegd Gezag en Rolverdeling
Een cruciaal aspect van het proces is de verdeling van bevoegdheden. Voor de omgevingsvergunning is de gemeente doorgaans het bevoegd gezag. Voor de vergunning of ontheffing ingevolge de Wet natuurbescherming is de provincie het bevoegd gezag. Dit betekent dat bij een project in de provincie waarin het bedrijf of project is gelegen, de provincie het eindoordeel over de natuurimpact levert. Het is belangrijk op te merken dat provincies het recht hebben om eigen beleid op te stellen in het kader van natuurbeheer. Hierdoor kan het provinciale beleid per provincie verschillen, wat de onvoorspelbaarheid van het proces voor de aanvragende partij kan vergroten.
In het kader van de Omgevingsvergunning speelt ook de lokale wetgeving een rol. In steden zoals Rotterdam zijn er specifieke regels zoals de Algemene Plaatselijke Verordening (APV), de Welstandsnota en de Monumentenverordening. De commissie voor Welstand en Monumenten toetst de aanvraag aan de Welstandsnota, waarbij naar bouwstijl, kleurgebruik en materiaalgebruik wordt gekeken. Deze lokale regels lopen parallel aan de natuurwetten, maar vallen onder de bevoegdheid van de gemeente.
Ontkoppelen van Procedures: Een Recht op Keuze
Een van de meest belangrijke inzichten in de huidige regelgeving is dat de aanhaakplicht geen absoluut gebod is, maar dat de aanvragende partij de mogelijkheid heeft om de procedures te ontkoppelen. Hoewel de wet een aanhaakplicht impliceert, kan de aanvragende partij kiezen voor een afzonderlijke procedure.
Dit betekent het volgende: - Als de aanvragende partij eerst de WNB-vergunning of -ontheffing aanvraagt, geldt er geen aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de WNB en de Wabo doorlopen een afzonderlijke procedure. - Als de aanvragende partij eerst de omgevingsvergunning aanvraagt, geldt er wel een aanhaakplicht; de toestemmingen ingevolge de WNB en de Wabo doorlopen één gezamenlijke procedure.
Deze keuze heeft directe invloed op de noodzaak van een VVGB. Als de procedures aaneengehaakt zijn (aanhaken), is een Verklaring van Geen Bedenkingen van het bevoegd gezag (de provincie) vereist voordat de gemeente de omgevingsvergunning kan verlenen. Als de procedures echter worden ontkoppeld, valt deze verplichting weg. De aanvragende partij kan dan eerst de natuurvergunning apart aanvragen bij de provincie en pas daarna de omgevingsvergunning indienen bij de gemeente, zonder dat de twee procedures juridisch aan elkaar gekoppeld zijn.
De Rechtspraak van de Raad van State en Flexibiliteit
De vraag of een aanvragende partij ook tijdens de lopende procedure nog kan kiezen voor ontkoppeling was jarenlang onduidelijk. Dit leidde tot een belangrijke rechtsuitspraak van de Raad van State op 13 maart 2019 (ECLI:NL:RVS:2019:803). Deze uitspraak betrof een omgevingsvergunning voor het oprichten en in werking hebben van een windpark.
In dit specifieke geval had de aanvragende partij bij het indienen van de omgevingsvergunning ervoor gekozen om de handelingen met gevolgen voor beschermde diersoorten (de ontheffing flora en fauna) aan te laten haken bij de omgevingsvergunning. Dit betekende dat er een VVGB nodig was in het kader van de omgevingsvergunning. Echter, na het indienen van de vergunningaanvraag, trok de aanvragende partij de aanvraag voor de activiteit 'handelingen met gevolgen voor beschermde plant- en diersoorten' in. Op diezelfde datum diende de aanvragende partij een aparte aanvraag in voor een ontheffing.
Vanaf dat moment had de aanvraag voor de omgevingsvergunning geen betrekking meer op de activiteit die natuurregelgeving vereiste. De Raad van State oordeelde dat het een keuze was van de vergunningaanvrager om de procedures alsnog te ontkoppelen. Omdat het niet verplicht is om aan te haken, viel de noodzaak voor een VVGB weg toen de procedures ontkoppeld werden.
Uit deze uitspraak kan worden afgeleid dat de aanhaakplicht tijdens de procedure nog kan komen te vervallen, door de benodigde toestemmingen ingevolge de Wabo en de Wnb dan alsnog te ontkoppelen. Dit biedt een belangrijke strategische mogelijkheid voor projectontwikkelaars. Ze hoeven niet vast te zitten aan de keuze die zij bij het aanvragen gemaakt hebben; ze kunnen de procedures tijdens het traject loskoppelen, waarmee de VVGB niet meer vereist is voor de omgevingsvergunning.
Vergelijking van Procedurele Opties
Om de verschillen tussen de twee benaderingen helder neer te zetten, is onderstaande tabel een nuttig hulpmiddel. Deze tabel toont hoe de keuze voor aanhaken of ontkoppelen invloed heeft op het proces, het vereiste documentatiepakket en het bevoegd gezag.
| Kenmerk | Aaneengehaakte Procedure | Ontkoppelde Procedure |
|---|---|---|
| Initiatief | Omgevingsvergunning wordt eerst aangevraagd | WNB-vergunning/ontheffing wordt eerst of apart aangevraagd |
| Verplichting VVGB | Ja, vereist om de omgevingsvergunning te verlenen | Nee, geen VVGB nodig in het kader van de omgevingsvergunning |
| Bevoegd Gezag (WNB) | Provincie (geeft VVGB af) | Provincie (verleent de vergunning direct) |
| Bevoegd Gezag (Wabo) | Gemeente (wacht op VVGB) | Gemeente (behandelt aanvraag onafhankelijk) |
| Flexibiliteit | Beperkt tijdens procedure | Mogelijkheid om tijdens procedure te wijzigen (volgens Raad van State) |
| AERIUS-Calculator | Nodig voor stikstofberekening (gedeelte van WNB) | Nodig voor stikstofberekening (gedeelte van WNB) |
Specifieke Invloeden op Beschermde Natuur
De Wet natuurbescherming richt zich op twee hoofdcategorieën van beschermde elementen. Ten eerste gaat het om beschermde soorten (flora en fauna). Hierbij kunnen handelingen zoals het slopen van gebouwen of het weghalen van bebossing effect hebben op deze soorten. Voor dergelijke handelingen is een ontheffing nodig krachtens de artikelen 3.1, 3.5 of 3.10 van de WNB. Ten tweede gaat het om beschermde gebieden, specifiek Natura 2000-gebieden. Voor projecten die hierin of in de nabijheid ervan effect hebben, is een vergunning nodig ingevolge artikel 2.7 van de WNB.
Een specifiek aspect van de WNB is de regelgeving rondom stikstofdepositie. De ammoniakuitstoot van een project (bijvoorbeeld een landbouwbedrijf of een industriële activiteit) kan schadelijk zijn voor omliggende beschermde natuur. Deze impact wordt berekend met het verspreidingsberekeningmodel van de overheid: de AERIUS-Calculator. Als de berekening toont dat de depositie over de grenzen van toelaatbaarheid gaat, is een vergunning vereist. Dit proces is onlosmakelijk verbonden met de WNB-vergunning en valt onder de verantwoordelijkheid van de provincie.
Rol van de Provincie en Lokaal Beleid
De provincie fungeert als het bevoegd gezag voor de Wet natuurbescherming. Dit houdt in dat de provincie het eindoordeel levert over de impact op de natuur. Een belangrijk detail is dat provincies het recht hebben om eigen beleid op te stellen in het kader van natuurbeheer. Dit betekent dat het beleid voor natuurbescherming kan verschillen per provincie. Wat in één provincie toegestaan is, kan in een andere provincie anders zijn geregeld. Voor projectontwikkelaars is het daarom essentieel om het specifieke beleid van de lokale provincie na te lopen.
In de praktijk betekent dit dat bij het aanvragen van een WNB-vergunning, de aanvragende partij te maken krijgt met een proces dat door de provincie wordt beheerd. De provincie kan eigen voorwaarden stellen of andere eisen stellen dan wat landelijk is vastgelegd. Dit maakt het belangrijk om contact te zoeken met de provincie alvorens de procedure te starten.
Praktische Toepassing en Strategieën
Voor een projectontwikkelaar is de keuze tussen aanhaken en ontkoppelen een strategische beslissing. Als er sprake is van een complexe activiteit waarbij zowel een omgevingsvergunning als een WNB-vergunning nodig is, kan de aanvragende partij kiezen voor:
- De aanhaakroute: Dit kan tijdsbesparend lijken omdat de procedures gelijktijdig lopen. Echter, dit vereist een VVGB van de provincie voordat de gemeente de omgevingsvergunning kan verlenen. Als de provincie langdurig overlegt of afwijst, komt de hele omgevingsvergunning vast te staan.
- De ontkoppelingsroute: De aanvragende partij vraagt eerst de WNB-vergunning of ontheffing apart aan bij de provincie. Zodra deze is verkregen, kan de omgevingsvergunning bij de gemeente worden aangevraagd zonder dat de twee procedures aan elkaar gekoppeld zijn.
De uitspraak van de Raad van State geeft hierbij een belangrijke vrijheid: deze keuze kan tijdens de procedure nog worden gewijzigd. Dit betekent dat als een aanvragende partij aanvankelijk heeft gekozen voor aanhaken, maar tijdens het proces beslist om de procedures los te koppelen, de verplichting tot het verkrijgen van een VVGB komt te vervallen. Dit biedt een buffer tegen vertragingen.